新政下公益性項目PPP運(yùn)作

發(fā)布日期：2015-07-24來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 公益性項目在PPP模式方面尚存在一定的法律適用性模糊空間，以及項目回報機(jī)制層面的付費(fèi)風(fēng)險。

　　 自2014年下半年以來，國務(wù)院、財政部和發(fā)改委出臺了一系列關(guān)于“政府和社會資本合作模式(PPP)”的指導(dǎo)性文件，大力推崇并鼓勵PPP模式，其中財政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(“實(shí)施通知”)和《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(“操作指南”)，發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(“指導(dǎo)意見”，三者合稱“PPP新政”)，對PPP模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)操作重點(diǎn)等提出了更為規(guī)范和專業(yè)的要求，新一輪PPP改革正式進(jìn)入從側(cè)重程序規(guī)范向全程化專業(yè)價值縱深管理的升級轉(zhuǎn)變，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展政府與社會資本合作(PPP)模式已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。

　　 公益性項目成模糊地帶

　　 從PPP新政中可以看出，發(fā)改委實(shí)施意見規(guī)定，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，包括經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目(即公益類項目);但財政部基于控制政府負(fù)債、降低債務(wù)風(fēng)險的角度，在操作指南中則提出“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”簡言之，就是經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目適宜采取PPP模式。

　　 另一方面，經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目由于具有穩(wěn)定的收費(fèi)機(jī)制，一直以來都是PPP模式的主流項目來源，在引入社會資本和獲得資本市場資金方面已有較多可參考和借鑒的經(jīng)驗;相較而言，公益類項目則具有投資金額較大、缺乏經(jīng)營性收入、回報機(jī)制不夠清晰等特點(diǎn)。

　　 綜上，公益性項目在PPP模式方面尚存在一定的法律適用性模糊空間，以及項目回報機(jī)制層面的付費(fèi)風(fēng)險。

　　 公益性項目PPP方向

　　 從法律層面，盡管財政部操作指南中對PPP模式的適用范圍側(cè)重于經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，但《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)規(guī)定，各級財政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域……優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。”因此，筆者認(rèn)為財政部文件應(yīng)屬于傾向性的指導(dǎo)意見，而非具有法律約束力的強(qiáng)制性規(guī)定。

　　 從實(shí)施層面，PPP新政均規(guī)定了PPP項目實(shí)施之前，需進(jìn)行物有所值和財政可承受力的評估和論證工作，且應(yīng)設(shè)置一定的運(yùn)營績效考核機(jī)制。因此，“對于缺乏使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的公益類項目，一種務(wù)實(shí)的做法是，在前期項目識別和實(shí)施方案階段，必須以通過相關(guān)物有所值和財政可承受力評估和論證為前提，尤其是項目投資和運(yùn)營成本的回報和支付，必須與項目所在地的財政預(yù)算和中長期規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效銜接，并在項目執(zhí)行階段設(shè)置必要的運(yùn)營維護(hù)期，以及運(yùn)營績效考核與財政付費(fèi)聯(lián)動的激勵機(jī)制。

　　 探索結(jié)合土地運(yùn)作方式

　　 由于公益性基礎(chǔ)設(shè)施具有資金密集程度高、自然壟斷性強(qiáng)、服務(wù)性以及先行性明顯等特點(diǎn)，在解決項目資金來源問題時，新政下除了依托省級人民政府發(fā)行的一般性債務(wù)和專項債務(wù)外，更多的是希望通過引入社會資本的方式來解決。

　　 在適用PPP模式時，社會投資者一方面因為公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目非常高的投資資金門檻望而卻步，另一方面因為公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目盈利能力差而主觀地不愿意投資于該項目。

　　 對于公益性項目現(xiàn)有的財政投資、銀行信貸、土地批租等投融資手段已略顯單一，各地方政府亟需尋求一種將公益性項目與土地運(yùn)作相結(jié)合的模式，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求。

　　 　　土地運(yùn)作方式的法律障礙

　　 在公益性項目結(jié)合土地運(yùn)作模式下，項目范圍內(nèi)的土地使用權(quán)出讓收入成為了項目獲得收入、企業(yè)獲得投資成本及收益支付的重要資金來源。然而，該模式下土地使用權(quán)出讓收入用于支付企業(yè)投資成本和收益的操作方式，可能受到我國現(xiàn)行土地出讓收支管理制度的限制。

　　 我國現(xiàn)行法律規(guī)定嚴(yán)格實(shí)行土地出讓收支兩條線的制度。根據(jù)2006年12月31日財政部、國土資源部、中國人民銀行《國有地使用權(quán)出讓收支管理辦法》(財綜[2006]68號)第十三條，“土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。”

　　 就公益性項目結(jié)合土地運(yùn)作中的前期開發(fā)部分而言，企業(yè)所投入的開發(fā)成本及收益可通過征地和拆遷補(bǔ)償支出及土地開發(fā)支出兩個科目進(jìn)行支付并沒有太大疑問;就公益性項目結(jié)合土地運(yùn)作模式中的基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本和收益，則可能通過“支農(nóng)支出”和“城市建設(shè)支出”兩個科目進(jìn)行支付。

　　 根據(jù)《國有地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條，“支農(nóng)支出。包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出……從土地出讓收入中安排用于農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目支出，按照各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府規(guī)定，以及財政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。”“城市建設(shè)支出。含完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。”

　　 我國現(xiàn)行法律規(guī)定中并沒有關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施的直接定義;現(xiàn)行PPP模式相關(guān)立法中對于基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的范圍界定也存在差異：

　　 例如，根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，“各級財政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。”

　　 再如，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目均可推行PPP模式。”

　　 以上規(guī)定均未給出“城市基礎(chǔ)設(shè)施”、“基礎(chǔ)設(shè)施”和“公共服務(wù)設(shè)施”等概念的確切定義。但是，通過對比前述《國有地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，可以通過土地出讓收入進(jìn)行支出的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和城市建設(shè)支出的范圍，并不足以涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施的全部外延，諸如醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目就顯然不能被包含在支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出的項目之列。因此，如將土地出讓收入直接用于支付此類設(shè)施的投資成本及收益回報，則面臨著與現(xiàn)行土地出讓收支管理制度不相吻合的局面。

　　 因此，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對于“基礎(chǔ)設(shè)施”、“公共服務(wù)設(shè)施”等概念的定義及范圍界定尚存在模糊、含混之處，亟待在法律層面上進(jìn)行統(tǒng)一。在現(xiàn)行法律制度下，公益性項目結(jié)合土地運(yùn)作模式仍可能在一定程度上受到土地出讓收支管理制度的限制。

　　 但同時也注意到，根據(jù)最新出臺的《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》：“完善投資回報機(jī)制……依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。”就前述的公益性項目配置土地等經(jīng)營資源的具體方式，現(xiàn)有的指導(dǎo)性文件中尚未予以明確，但是，我們認(rèn)為，這樣的原則性表述，為未來出臺進(jìn)一步的操作細(xì)則、打破現(xiàn)行的土地出讓收入與基礎(chǔ)設(shè)施項目成本收益支付的法律障礙和制度限制，創(chuàng)造了極大的政策空間。

　　 　　結(jié)合土地運(yùn)作的其他風(fēng)險

　　 除上述的法律性障礙之外，公益性項目在適用PPP模式時，結(jié)合土地運(yùn)作過程中仍然需要注意以下風(fēng)險。

　　 (1)土地拍賣流程造成回報收益的不確定性

　　 依據(jù)現(xiàn)行法律，土地的供給和流轉(zhuǎn)都必須通過市場化的形式予以確定。根據(jù)2008年1月3日《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)的規(guī)定：“土地前期開發(fā)要引入市場機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位”。在地方層面上，許多地方也存在要求或鼓勵企業(yè)通過參加招投標(biāo)的形式參與土地儲備、土地二級開發(fā)的地方性規(guī)定或地方操作實(shí)踐，例如，2005年8月3日《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》第四條規(guī)定，“土地儲備開發(fā)堅持以政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的原則，可以由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)(以下簡稱開發(fā)企業(yè))承擔(dān)”。

　　 土地供給的市場化流程會給土地出讓使用權(quán)收入帶來不確定性。社會投資者和政府方在PPP模式合作的前期可能會對出讓金的收益部分存在較大的爭議。然后，最終土地出讓使用權(quán)收入的確認(rèn)仍會受到多方面因素的影響，例如：宏觀經(jīng)濟(jì)因素，土地供給和需求情況。因此會對PPP合作模式下的公益性項目帶來較大程度的不確定性。

　　 (2)土地資源供給不足影響公益性項目投資建設(shè)

　　 由于國家實(shí)施了嚴(yán)厲的土地政策，進(jìn)一步收緊了審批權(quán)。土地供給量的充足情況，農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)是否能得到保障，也將會是解決公益性項目資金來源必須面對的現(xiàn)實(shí)問題，無論是土地變現(xiàn)還是以土地進(jìn)行融資，其難度將不斷加大。

　　 (3)財政性城建資金與公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模不相匹配

　　 公益性基礎(chǔ)設(shè)施在開發(fā)時，各地方政府面臨財政性城建資金的配置基數(shù)和增長幅度無法適應(yīng)地區(qū)公益性項目不斷增長的資金需求。

　　 綜上所述，公益性項目結(jié)合土地運(yùn)作模式是政府與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作的關(guān)系的有力促因。

　　 切實(shí)打通土地運(yùn)作收益在政府和社會投資主體間轉(zhuǎn)移的障礙，使之成為公益性項目建設(shè)資金(除政府發(fā)行一般債務(wù)和專項債務(wù)以外)的有效補(bǔ)充，理順公益性項目社會資本回報保障機(jī)制，將有助于各地方政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范地方性債務(wù)，發(fā)揮社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的積極性。為PPP新政下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供新的發(fā)展動力。

　　 來源：濟(jì)邦咨詢

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