新政下公益性項目PPP運作

發布日期：2015-07-24來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 公益性項目在PPP模式方面尚存在一定的法律適用性模糊空間，以及項目回報機制層面的付費風險。

　　 自2014年下半年以來，國務院、財政部和發改委出臺了一系列關于“政府和社會資本合作模式(PPP)”的指導性文件，大力推崇并鼓勵PPP模式，其中財政部《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(“實施通知”)和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(“操作指南”)，發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(“指導意見”，三者合稱“PPP新政”)，對PPP模式的適用范圍、各環節操作重點等提出了更為規范和專業的要求，新一輪PPP改革正式進入從側重程序規范向全程化專業價值縱深管理的升級轉變，在基礎設施領域開展政府與社會資本合作(PPP)模式已經上升為國家戰略。

　　 公益性項目成模糊地帶

　　 從PPP新政中可以看出，發改委實施意見規定，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，包括經營性項目、準經營性項目和非經營性項目(即公益類項目);但財政部基于控制政府負債、降低債務風險的角度，在操作指南中則提出“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”簡言之，就是經營性和準經營性項目適宜采取PPP模式。

　　 另一方面，經營性和準經營性項目由于具有穩定的收費機制，一直以來都是PPP模式的主流項目來源，在引入社會資本和獲得資本市場資金方面已有較多可參考和借鑒的經驗;相較而言，公益類項目則具有投資金額較大、缺乏經營性收入、回報機制不夠清晰等特點。

　　 綜上，公益性項目在PPP模式方面尚存在一定的法律適用性模糊空間，以及項目回報機制層面的付費風險。

　　 公益性項目PPP方向

　　 從法律層面，盡管財政部操作指南中對PPP模式的適用范圍側重于經營性和準經營性項目，但《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)規定，各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域……優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。”因此，筆者認為財政部文件應屬于傾向性的指導意見，而非具有法律約束力的強制性規定。

　　 從實施層面，PPP新政均規定了PPP項目實施之前，需進行物有所值和財政可承受力的評估和論證工作，且應設置一定的運營績效考核機制。因此，“對于缺乏使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的公益類項目，一種務實的做法是，在前期項目識別和實施方案階段，必須以通過相關物有所值和財政可承受力評估和論證為前提，尤其是項目投資和運營成本的回報和支付，必須與項目所在地的財政預算和中長期規劃實現有效銜接，并在項目執行階段設置必要的運營維護期，以及運營績效考核與財政付費聯動的激勵機制。

　　 探索結合土地運作方式

　　 由于公益性基礎設施具有資金密集程度高、自然壟斷性強、服務性以及先行性明顯等特點，在解決項目資金來源問題時，新政下除了依托省級人民政府發行的一般性債務和專項債務外，更多的是希望通過引入社會資本的方式來解決。

　　 在適用PPP模式時，社會投資者一方面因為公益性基礎設施項目非常高的投資資金門檻望而卻步，另一方面因為公益性基礎設施項目盈利能力差而主觀地不愿意投資于該項目。

　　 對于公益性項目現有的財政投資、銀行信貸、土地批租等投融資手段已略顯單一，各地方政府亟需尋求一種將公益性項目與土地運作相結合的模式，以滿足基礎設施的資金需求。

　　 　　土地運作方式的法律障礙

　　 在公益性項目結合土地運作模式下，項目范圍內的土地使用權出讓收入成為了項目獲得收入、企業獲得投資成本及收益支付的重要資金來源。然而，該模式下土地使用權出讓收入用于支付企業投資成本和收益的操作方式，可能受到我國現行土地出讓收支管理制度的限制。

　　 我國現行法律規定嚴格實行土地出讓收支兩條線的制度。根據2006年12月31日財政部、國土資源部、中國人民銀行《國有地使用權出讓收支管理辦法》(財綜[2006]68號)第十三條，“土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。”

　　 就公益性項目結合土地運作中的前期開發部分而言，企業所投入的開發成本及收益可通過征地和拆遷補償支出及土地開發支出兩個科目進行支付并沒有太大疑問;就公益性項目結合土地運作模式中的基礎設施的投資成本和收益，則可能通過“支農支出”和“城市建設支出”兩個科目進行支付。

　　 根據《國有地使用權出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條，“支農支出。包括用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出以及農村基礎設施建設支出……從土地出讓收入中安排用于農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目支出，按照各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定，以及財政部門核定的預算執行。”“城市建設支出。含完善國有土地使用功能的配套設施建設以及城市基礎設施建設支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設施等基礎設施建設支出。”

　　 我國現行法律規定中并沒有關于基礎設施或公共服務設施的直接定義;現行PPP模式相關立法中對于基礎設施/公共服務設施的范圍界定也存在差異：

　　 例如，根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，“各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。”

　　 再如，根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。”

　　 以上規定均未給出“城市基礎設施”、“基礎設施”和“公共服務設施”等概念的確切定義。但是，通過對比前述《國有地使用權出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條的規定，不難發現，可以通過土地出讓收入進行支出的農村基礎設施建設支出和城市建設支出的范圍，并不足以涵蓋基礎設施或公共服務設施的全部外延，諸如醫療、旅游、教育培訓、健康養老、水利、資源環境和生態保護等項目就顯然不能被包含在支農支出和城市建設支出的項目之列。因此，如將土地出讓收入直接用于支付此類設施的投資成本及收益回報，則面臨著與現行土地出讓收支管理制度不相吻合的局面。

　　 因此，我國現行法律法規對于“基礎設施”、“公共服務設施”等概念的定義及范圍界定尚存在模糊、含混之處，亟待在法律層面上進行統一。在現行法律制度下，公益性項目結合土地運作模式仍可能在一定程度上受到土地出讓收支管理制度的限制。

　　 但同時也注意到，根據最新出臺的《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》：“完善投資回報機制……依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”就前述的公益性項目配置土地等經營資源的具體方式，現有的指導性文件中尚未予以明確，但是，我們認為，這樣的原則性表述，為未來出臺進一步的操作細則、打破現行的土地出讓收入與基礎設施項目成本收益支付的法律障礙和制度限制，創造了極大的政策空間。

　　 　　結合土地運作的其他風險

　　 除上述的法律性障礙之外，公益性項目在適用PPP模式時，結合土地運作過程中仍然需要注意以下風險。

　　 (1)土地拍賣流程造成回報收益的不確定性

　　 依據現行法律，土地的供給和流轉都必須通過市場化的形式予以確定。根據2008年1月3日《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)的規定：“土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位”。在地方層面上，許多地方也存在要求或鼓勵企業通過參加招投標的形式參與土地儲備、土地二級開發的地方性規定或地方操作實踐，例如，2005年8月3日《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》第四條規定，“土地儲備開發堅持以政府主導、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構承擔或者通過招標方式選擇有相應資質等級的房地產開發企業(以下簡稱開發企業)承擔”。

　　 土地供給的市場化流程會給土地出讓使用權收入帶來不確定性。社會投資者和政府方在PPP模式合作的前期可能會對出讓金的收益部分存在較大的爭議。然后，最終土地出讓使用權收入的確認仍會受到多方面因素的影響，例如：宏觀經濟因素，土地供給和需求情況。因此會對PPP合作模式下的公益性項目帶來較大程度的不確定性。

　　 (2)土地資源供給不足影響公益性項目投資建設

　　 由于國家實施了嚴厲的土地政策，進一步收緊了審批權。土地供給量的充足情況，農地轉用指標是否能得到保障，也將會是解決公益性項目資金來源必須面對的現實問題，無論是土地變現還是以土地進行融資，其難度將不斷加大。

　　 (3)財政性城建資金與公益性基礎設施投資規模不相匹配

　　 公益性基礎設施在開發時，各地方政府面臨財政性城建資金的配置基數和增長幅度無法適應地區公益性項目不斷增長的資金需求。

　　 綜上所述，公益性項目結合土地運作模式是政府與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作的關系的有力促因。

　　 切實打通土地運作收益在政府和社會投資主體間轉移的障礙，使之成為公益性項目建設資金(除政府發行一般債務和專項債務以外)的有效補充，理順公益性項目社會資本回報保障機制，將有助于各地方政府加快基礎設施建設，規范地方性債務，發揮社會資本在基礎設施領域內的積極性。為PPP新政下基礎設施建設和公共服務設施建設提供新的發展動力。

　　 來源：濟邦咨詢

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