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2015年7月21日，交通運輸部就《收費公路管理條例》修訂第二次向社會公開征求意見。與2013年的修訂稿相比，本次《條例》草案在多方面實現了突破，但在制度建構上，其面臨深層次的三重風險，仍未得到糾正。
這里，筆者意圖通過風險歸納，審視該修訂稿所構建的公路管理體制存在何種缺陷，并為相應的解決機制提供理論依據。
政治風險 PPP名義下的收費公路私有化
《條例》確立社會資本參與的特許經營(PPP)模式，該模式是以收費權為核心建構。但從全球范圍看，因收費模式下的PPP，內含固有的政治風險，原適用該模式的國家正在逐步淘汰該模式，轉而適用“按績效支付”特許(注：英文為availability-payment concession，或可譯為“可用性支付”)。
目前，在有收費公路的國家中，采用政府還貸并收費建設公路的，主要有挪威和中國，即我國的政府還貸公路建設模式。多數國家采用收費特許模式，即我國的經營性公路建設模式。
國外成熟的公路特許經營模式(PPP)，有收費特許和“按績效支付”特許兩種。其中收費特許是傳統模式。最初由國有公路公司取得公路所有權并收費。其后，形成PPP模式下的收費特許模式，法國、西班牙等國通過國有公司股權轉讓，實現社會資本參與公路建設。但收費特許模式需將公路轉化為公路經營公司的私產，會產生公路私有化的政治風險。為此，相關國家對社會資本和國有資本參與下的收費特許實施差別對待。
但是，我國此次《條例》修訂稿確立的特許經營制度，意圖構建兩種資本無差別的收費特許模式。
考慮到上述政治風險，不少國家紛紛采用“按績效支付”特許模式，其中以英國、加拿大為典型。美國也因收費特許模式受到民眾反對，轉而采用“按績效支付”特許模式。
“按績效支付”模式屬政府購買公共服務范疇，公路所有權歸國家，不向公路利用人收費，系由私人(企業)出資建設并養護公路，政府建立績效考核機制，利用公共財政資金定期定額向私人付費。
該模式將政府負債轉化為私人(企業)負債，并為政府和被特許者的義務封頂，相關債務由私營企業承擔，不直接在政府公共債務中體現。相比政府一次性拿出建設資金，“按績效支付”部分已被特許期限所平均，體量非常小，將其在財政預算中列支，只占一小部分。
因其對縮減公共債務有利，且避免資產私有化的政治詬病，同時能實現公路的免費通行，減少與使用者的矛盾，這一模式日益受到各國政府青睞，成為西方國家公路建設的新型主導模式。原來采用收費特許模式的法國、西班牙，從2011年開始，也開始采用“按績效支付”特許模式。
我國的狀況與之同理。實際上，在我國現有的公路建設模式下，主導公路建設的是國有公路經營公司。公路特許權的核心內容為收費權，收費權必須建立在國有公路公司對公路資產完全掌控的基礎上，其成本核算必須以公路整體資產價值衡量為基礎，而其收益來源為原本國有(并非企業所有)的路產、路權。這導致，收費公路資產成為國有公路經營公司的“私產”。只是，在現有公路經營公司的國有面紗下，這種隱性的公路私有化并未形成政治風險。
但是，一旦進入社會資本參與層面，社會資本投資建立的公路、社會資本組建的私有公司，進行投資，必然取得公路財產所有權。在國家不征收的前提下，公路的財產所有權不可能轉化為國家所有。采用收費特許模式，必須以其投資額衡量其收益，且必須掌控公路所有權，才能行使其完整權利(如以公路資產做抵押貸款)，這將使公路成為私營公司的“私產”。
總而言之，在社會資本參與的情況下，收費特許模式將使公路私有顯性化，由此產生公路私有化的政治風險。為此，外國政府采用“按績效支付”特許模式規避。
而此次《條例》修訂稿，在構建PPP下的公路建設模式時，并未吸納國外用來保障公路國有的“按績效支付”特許模式，卻意圖采用國外政府刻意規避、會導致公路私有化的收費特許模式。
收費特許模式無法在制度上控制社會資本的盈利水平，資本的逐利屬性未來將引發社會資本與公路使用者之間的矛盾沖突。由此，管理部門難免將承擔公路私有化的風險。
由此，應考慮取消《條例》無差別的收費特許模式，借鑒國外經驗，重構公路特許經營制度，對國有公路經營公司采用傳統的收費模式不變，而社會資本參與的PPP下公路建設應采用“按績效支付”特許模式。
法律風險稅、費沖突下的行政權擴張
《條例》修訂稿，在多層面突破《公路法》上限，也就是說，要推行相關政策，至少應先修改《公路法》。
首先，新設“養護管理費”，系突破《公路法》規定，推行“稅改費”政策。
《條例》修訂稿直接將通行費列為公路養護管理資金來源，涉嫌違反上位法。同時，交通運輸部將收費公路的養護管理差別對待，違反平等原則。
《公路法》第36條：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金,具體實施辦法和步驟由國務院規定。”該條明確規定稅收是公路養護資金的唯一來源，收費公路的養護資金也包括在內。這意味著我國將收費公路的養護管理費用內含在公路通行費中征收的傳統做法本身就是違法行為。
在我國開征燃油附加稅后，收費公路中一直存在對在收費公路通行車輛既征收燃油附加稅，又征收養護管理費的重復征收狀態。只不過，收費公路的養護費內含在通行費中，是隱性的，民眾沒有察覺被重復征收。
此次《條例》修訂稿第3條明示，將“征收車輛通行費”列為公路養護、管理資金的籌集方式，為《條例》修訂稿第14條征收“養護管理費”開道，直接違反《公路法》第36條規定。
將傳統通行費內含養路費的違法行為由暗轉明，其不但不反思其傳統做法的違法之處，反而以《條例》修訂稿的方式昭告天下，意圖將其合法化。
1999 年10月，在國務院提請全國人大常委會對修改公路法的議案中，為推行“費改稅”政策，國務院提出，公路建設資金與公路養護資金的籌集由政府依法收費的方式，改變為以征稅的方式籌集。該議案被全國人大通過后，我國開征燃油附加稅。由此，“費改稅”政策具備法律效力，政府部門開征養路費已被禁止。
交通運輸部主導的《條例》修訂稿第14條，無視《公路法》的禁止性規定，卻規定：政府統一管理的高速公路在政府債務償清后，可實行養護管理收費。本質上，這新設了“養護管理費”，直接與《公路法》相抵觸。
即使《條例》在修改后公布施行，因其與上位法相抵觸，該條款規定不具法律效力。同時，因《條例》由國務院頒布施行，此舉是將國務院推向對1999年推行的 “費改稅”政策進行自我否定的境地。如果認為1999年的“費改稅”政策是失敗的，則交通部應先建議國務院啟動修法程序，提請全國人大修訂《公路法》第 36條，而不應濫用部門立法起草權，自行否定《公路法》的規定。
此外，交通運輸部將公路劃分為收費公路和非收費公路兩個公路體系，由此產生收費公路使用者和非收費公路使用者。
依據“用路者付費”原則，兩種公路的使用者都需要支付費用，收費公路使用者支付通行費和燃油附加稅，非收費公路使用者支付燃油附加稅。《條例》修訂稿將收費公路的養護管理，直接以收費方式交由社會(收費公路使用者)承擔，由此，兩種公路使用者受到差別對待。
在收費期滿后，收費公路使用者為何仍需支付養護管理費和燃油附加稅，交通運輸部沒有依法予以說明，此舉顯然違反公路利用的平等原則。
交通運輸部既未闡明收費公路使用者必須承擔養護管理費的法律依據，也沒有闡明依《公路法》征收的燃油附加稅為何不能承擔收費公路養路費的法律依據，亦即新設“養護管理費”沒有法律基礎。
其次，變相取消政府還貸公路的收費期限，系違反收費原則擴張行政權。
《條例》修訂稿第8條將原條例規定的“政府還貸公路”和“經營性公路”更名為“政府收費公路”和“特許經營收費公路”。其中，政府收費公路概念的推出，使原政府還貸公路的屬性發生了質的變化。這使原政府還貸公路收費的目的，從償還貸款的經濟性收費轉向管理性收費。同時，結合《條例》修訂稿第9條規定，省級人民政府取得公路行政收費權，由省政府統一實施統貸統還政策。
依據《公路法》第60條第1款的規定，縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者集資建成的收費公路的收費期限，按照收費償還貸款、集資款的原則確定。該條規定政府還貸公路收費應有明確期限，原《條例》據此規定政府還貸公路收費期限為15年，并明確收費期限屆滿必須停止收費，政府還貸公路在收費期限屆滿前還清貸款的，必須終止收費。這意味著統貸統還政策僅適用于收費期限的內的政府還貸公路，不能擴張到收費到期或還清貸款的公路。
但《條例》修訂稿取消了15年的收費期限規定。這意味著，在統貸統還政策下，只要有一條公路未還清貸款，所有政府還貸公路都要收費。
同時，按照《條例》修訂稿第14條規定，省級人民政府還將收取養護管理費。
《條例》修訂稿上述規定嚴重違背《公路法》第60條確立的收費原則，違背《公路法》的立法精神，變更了公路通行費的基本屬性，使省政府取得《公路法》之外的收費權，構成行政權的非法擴張。
《條例》修訂稿第13條還規定，根據經濟社會發展需要實施收費公路改擴建工程，將一級公路改建為高速公路或提高高速公路通行能力，且增加政府債務或社會投資的，可重新核定償債期限或經營期限。但依據《公路法》第59條規定，可收取通行費的公路并不包括改建或擴建的公路可收費的情形。即《條例》修訂稿第13條直接與《公路法》第59條相抵觸。
《條例》修訂稿通過變相取消政府還貸公路的收費期限和征收公路養護管理費，加重了公路使用者負擔。公路使用者除了重復支付燃油附加稅外，還需為龐大的收費公路管理體系支出買單。獲益者只有收費公路的從業人員。
如前文所述，國外收費公路已是面臨淘汰的夕陽產業，我國卻仍通過修法予以保障。這背后需要深究。
管理風險 需警惕“管制俘獲”
《條例》修訂的一大背景，是地方政府因公路建設形成大量地方債務無法消化，形成賬面虧損，嚴重影響官員的績效考核。同時，在《預算法》修訂后，政府已無法采用傳統模式向銀行貸款修路，必須以地方債方式舉債。這引發了公路建設管理體制的深刻變革。因此，《條例》必須修改。
此次《條例》修訂稿，創設了政府收費的公路管養模式，表明政府既是收費公路的提供者，同時又是收費公路的監管者。《條例》修訂稿意圖賦予政府法外的收費權，以此應對《預算法》修訂后的財政資金來源不足。
總體看來，此次修訂稿的核心問題不是簡政放權，而是擴張政府的收費權能，加強政府對收費公路的管制權能。
由此，該修訂稿不但未將公路建設事務轉移給社會承擔，反而加強了政府自身作為提供者的角色;不但沒有改變傳統公路建設模式下監管的弊端，反而強化了政府的管制職能。在此背景下，政府無法正確行使收費公路的監管職能，其后果是收費公路大面積虧損的責任無法追究，形成政府監管失靈。
例如，《2013年全國收費公路統計公報》統計顯示，我國收費公路虧損661億。在如此嚴重虧損的情況下，政府首先應啟動問責機制，追究相關公路經營公司的管理責任，看看有無可能通過法律機制追回損失。因為，任何一條公路建設都有可行性研究報告，如果公路修筑將導致大量虧損，該路就沒有建設的必要，當初的可行性研究報告不應通過。如果當初的可行性研究報告認為不會虧損，而公路建成后事實上虧損，則應追究相關決策的責任人。
但是，相關部門僅替公路經營公司強調虧損，不追究沒有達到可行性研究報告要求的相關人員責任，卻通過修法要求公路使用者對此負責，為公路經營公司的經營不善買單，此舉違反了正當程序原則。
這或許表明，相關部門采用收費方式，管制公路使用者，該行為只是產業需求所導致。對此種現象，經濟學研究稱為“管制俘獲”。也就是說，公路經營公司成功俘獲管理部門，讓其站在公路經營公司立場進行立法，不顧此舉是否會加重公路使用者的負擔，以及這種規定的合法性。
對此，我們應明確，修訂《條例》的核心任務，應是在PPP模式下，構建全新的治理機制，明確政府、公路經營公司、公路利用人在公路建設、管養中的角色分工。只有這樣，才能真正推動公路建設事業的健康發展。
來源：市政廳
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