交通運(yùn)輸部關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見

發(fā)布日期：2015-07-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 交通運(yùn)輸部關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見

　　 交財(cái)審發(fā)〔2015〕67號

　　 各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及計(jì)劃單列市交通運(yùn)輸廳(局、委)：

　　 為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，建立支持交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)運(yùn)的投融資政策機(jī)制，促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委 財(cái)政部 交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)〔2011〕22號)的有關(guān)要求，現(xiàn)就深化交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革提出以下意見：

　　 一、充分認(rèn)識深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的重要意義

　　 改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府和交通運(yùn)輸部門積極創(chuàng)新、銳意進(jìn)取，以交通專項(xiàng)稅費(fèi)和“貸款修路、收費(fèi)還貸”“航電結(jié)合、以電促航、滾動發(fā)展”等政策為基礎(chǔ)，逐步形成了“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，支撐了公路、水路交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的跨越式發(fā)展，改變了交通運(yùn)輸對國民經(jīng)濟(jì)的瓶頸制約，對我國經(jīng)濟(jì)社會健康穩(wěn)定發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

　　 當(dāng)前，隨著國家各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)和交通運(yùn)輸?shù)霓D(zhuǎn)型發(fā)展，交通運(yùn)輸發(fā)展面臨的投融資環(huán)境發(fā)生了較大的變化，現(xiàn)行的投融資模式難以滿足交通運(yùn)輸發(fā)展的需要，特別是不能適應(yīng)國家深化財(cái)稅體制改革的要求，主要表現(xiàn)在：政府投資主體作用不強(qiáng)、公共財(cái)政投入不足，各級政府交通事權(quán)不清晰、支出責(zé)任不明確，融資政策不完善、社會資本投入動力不足，政府舉債不規(guī)范、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等，因此，迫切需要通過深化改革，建立新的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會議的部署，交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然是穩(wěn)增長、惠民生的重要領(lǐng)域之一。為更好地發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，充分利用社會資本特別是民間資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革，創(chuàng)新投融資模式，對促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

　　 二、總體要求

　　 (一)指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，全面落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，按照國家深化財(cái)稅體制改革的總體要求，建立和完善交通運(yùn)輸發(fā)展“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的投融資管理體制，促進(jìn)交通運(yùn)輸健康可持續(xù)發(fā)展。

　　 (二)基本原則。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，充分利用社會資本籌措交通發(fā)展資金;堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，按事權(quán)籌集資金、履行支出責(zé)任;堅(jiān)持分類實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目的收益情況，采取相應(yīng)的投融資方式;堅(jiān)持績效導(dǎo)向，降低投融資成本，控制債務(wù)風(fēng)險，提升資金使用效益。

　　 三、完善政府主導(dǎo)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施公共財(cái)政保障制度

　　 各地交通運(yùn)輸部門要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度改革要求，進(jìn)一步完善“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的投融資管理體制。按照預(yù)算制度改革的要求，建立和完善部門綜合預(yù)算管理制度，統(tǒng)籌利用好各種財(cái)力資源，科學(xué)安排建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營和債務(wù)償還等，提高資金集約利用效率。

　　 (一)強(qiáng)化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施支出的財(cái)政保障。各地交通運(yùn)輸部門要將沒有收益的公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施，其建管養(yǎng)運(yùn)、安全應(yīng)急、服務(wù)等所需資金納入年度財(cái)政預(yù)算予以保障。對沒有收益的普通公路、內(nèi)河航道等建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金需求，可納入地方政府一般債券的融資渠道;對有一定收益的收費(fèi)公路、樞紐站場及航電樞紐等交通基礎(chǔ)建設(shè)運(yùn)營資金需求，可納入地方政府專項(xiàng)債券的融資渠道。交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營中適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，可通過政府向社會專業(yè)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)，以提高財(cái)政資金使用效率。

　　 1.拓展各級財(cái)政資金保障能力。各地交通運(yùn)輸部門要積極爭取政府財(cái)政資金加大對普通公路、內(nèi)河航道等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理的投入。建立以公共財(cái)政為基礎(chǔ)、各級政府責(zé)任明晰、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的普通公路、航道投融資長效機(jī)制，建設(shè)運(yùn)營公路、水路交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過沿線土地開發(fā)收益、配套設(shè)施經(jīng)營等方式，多渠道籌集資金，增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力。

　　 2.積極爭取債券資金投入。交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將是政府投資的重要領(lǐng)域，各地交通運(yùn)輸部門要研究編制好發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化項(xiàng)目前期工作，搞好項(xiàng)目儲備，為積極利用地方政府一般債券和專項(xiàng)債券，加大對交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持創(chuàng)造條件。

　　 3.實(shí)施全口徑預(yù)算管理。各地交通運(yùn)輸部門應(yīng)將各類用于交通運(yùn)輸發(fā)展的財(cái)政性資金、政府性債務(wù)資金分門別類納入預(yù)算管理。積極推行部門綜合預(yù)算管理模式，逐步實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算編制涵蓋建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營、償債和運(yùn)輸服務(wù)等交通運(yùn)輸發(fā)展各個方面的資金需求安排，以全面反映交通運(yùn)輸部門經(jīng)濟(jì)管理活動，提高資金集約利用效率。

　　 4.推行中期財(cái)政規(guī)劃管理。各級交通運(yùn)輸部門對未來三年重大財(cái)政收支及政策目標(biāo)進(jìn)行分析預(yù)測，結(jié)合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃，研究編制公路、水路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的三年滾動預(yù)算，并建立與三年滾動預(yù)算相適應(yīng)的項(xiàng)目庫管理制度。優(yōu)化預(yù)算資金支出結(jié)構(gòu)，年度綜合預(yù)算和三年滾動預(yù)算編制，要優(yōu)先保障重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)等資金需求。

　　 (二)用好中央交通專項(xiàng)資金投融資政策。按照優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的要求，部將研究進(jìn)一步調(diào)整完善車輛購置稅和港口建設(shè)費(fèi)等中央交通專項(xiàng)資金政策。車輛購置稅資金將繼續(xù)專項(xiàng)用于納入交通運(yùn)輸行業(yè)規(guī)劃范圍的公路(含橋梁、隧道)、公路客貨運(yùn)樞紐(含物流園區(qū))和內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目支出，并優(yōu)先保障符合國家戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè);繼續(xù)專項(xiàng)用于農(nóng)村公路(含橋梁)、農(nóng)村公路渡口改造、農(nóng)村客運(yùn)站建設(shè)和普通公路危橋改造、安保工程、災(zāi)害防治工程等一般項(xiàng)目支出，并堅(jiān)持向中西部、老少邊窮、集中連片特困地區(qū)以及農(nóng)村公路通暢工程傾斜;繼續(xù)用于交通科研、信息化等支出。港口建設(shè)費(fèi)主要用于港口公共基礎(chǔ)設(shè)施、內(nèi)河水運(yùn)及支持保障系統(tǒng)建設(shè)支出。

　　 1.保障重點(diǎn)項(xiàng)目支出需求。各地交通運(yùn)輸部門安排的年度交通運(yùn)輸重點(diǎn)項(xiàng)目，擬申請中央交通專項(xiàng)資金投資補(bǔ)助的，省級交通運(yùn)輸部門在與同級財(cái)政部門協(xié)商同意后，將符合條件并履行完基本建設(shè)審批程序的項(xiàng)目報部，并附同級財(cái)政部門意見。經(jīng)部批準(zhǔn)后，各省交通運(yùn)輸部門要將中央交通專項(xiàng)資金投資補(bǔ)助與本級財(cái)政安排的其他資金一并納入預(yù)算管理。

　　 2.用好一般項(xiàng)目補(bǔ)助資金。各省級交通運(yùn)輸部門安排的交通運(yùn)輸一般項(xiàng)目，需申請中央交通專項(xiàng)資金投資補(bǔ)助的，向部提出資金申請。部將根據(jù)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)量和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等因素確定資金安排規(guī)模和下達(dá)方式。

　　 3.堅(jiān)持公路、航道養(yǎng)護(hù)資金的專款專用。各地交通運(yùn)輸部門應(yīng)將成品油稅費(fèi)改革新增收入轉(zhuǎn)移支付資金中專項(xiàng)用于公路、航道養(yǎng)護(hù)的部分，全額用于普通公路(含改建)、航道養(yǎng)護(hù)管理，不得擠占挪用。返還的燃油稅確保用于普通公路養(yǎng)護(hù)(不含改建)的資金比例不低于80%。

　　 4.強(qiáng)化專項(xiàng)資金使用監(jiān)管。為切實(shí)提高資金使用效益，部將進(jìn)一步加強(qiáng)中央交通專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督管理，對違規(guī)擠占、挪用資金的，將采取必要措施，相應(yīng)核減年度投資補(bǔ)助規(guī)模。

　　 (三)妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資。各地交通運(yùn)輸部門要按照積極推進(jìn)、謹(jǐn)慎穩(wěn)健的原則，加強(qiáng)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施政府性債務(wù)管理，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各種資源，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。

　　 1.將政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理。各地交通運(yùn)輸部門要加強(qiáng)與地方財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)，將清理甄別后屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的存量債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，分類進(jìn)行預(yù)算管理。加強(qiáng)與財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，妥善處理好其他或有債務(wù)，切實(shí)防范交通運(yùn)輸債務(wù)風(fēng)險，確保交通運(yùn)輸行業(yè)不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險。

　　 2.積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的交通運(yùn)輸存量債務(wù)，各地交通運(yùn)輸部門要加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通，積極爭取將高利短貸的債務(wù)納入債券置換范圍，降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。

　　 3.確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。各地交通運(yùn)輸部門要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金且符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項(xiàng)目，要積極商相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，繼續(xù)按協(xié)議予以貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè);對在建項(xiàng)目確實(shí)難以按現(xiàn)有渠道籌措資金的，應(yīng)及時商相關(guān)部門通過政府和社會資本合作模式或地方政府債券解決。

　　 四、積極利用社會資本參與交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理

　　 各地交通運(yùn)輸部門要打破各類行業(yè)壟斷和市場壁壘，建立公平、公開透明的市場規(guī)則，創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，改進(jìn)政府投資安排方式，進(jìn)一步完善“多元籌資、規(guī)范高效”的投融資體制，結(jié)合自身行業(yè)特點(diǎn)，積極推廣政府和社會資本合作模式(PPP)，最大限度的鼓勵和吸引社會資本投入，充分激發(fā)社會資本投資活力。

　　 (一)積極推廣政府和社會資本合作模式。各地交通運(yùn)輸部門要通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，積極引導(dǎo)社會資本參與收費(fèi)公路、樞紐站場及航電樞紐等交通基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。按法律規(guī)定和合同約定，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。

　　 1.對于特許經(jīng)營收入能夠覆蓋投資運(yùn)營成本的項(xiàng)目，可采取建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)的方式或者由政府授權(quán)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代行出資人職責(zé)與社會投資者共同組成特別目的公司的方式，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等活動，待特許經(jīng)營期滿后，將項(xiàng)目移交給政府。

　　 2. 對于特許經(jīng)營收入不能完全覆蓋投資運(yùn)營成本的項(xiàng)目，可采取政府對BOT項(xiàng)目在建設(shè)期(或運(yùn)營期)給予適當(dāng)政府投入的方式。也可以采取政府與社會投資者共同成立特別目的公司的方式，政府投入作為特殊股份，參與重大決策，不參與日常的管理。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。

　　 3.綜合利用好政府資源。各地交通運(yùn)輸部門要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畠?yōu)先考慮將項(xiàng)目沿線一定范圍內(nèi)的土地等可開發(fā)經(jīng)營的資源作為政府投入。政府資源投入后，收入仍不能完全覆蓋投資運(yùn)營成本的，應(yīng)通過申請財(cái)政補(bǔ)貼予以補(bǔ)償。對符合中央交通專項(xiàng)資金投資補(bǔ)助范圍的項(xiàng)目，中央予以支持。

　　 (二)加強(qiáng)政府和社會資本合作制度建設(shè)。為指導(dǎo)各地交通運(yùn)輸部門、企業(yè)更好地推廣PPP模式，部將在PPP統(tǒng)一政策框架下，結(jié)合行業(yè)自身特點(diǎn)，制定交通運(yùn)輸領(lǐng)域PPP項(xiàng)目具體實(shí)施指引、合作合同范本或管理辦法。同時，各地交通運(yùn)輸部門要建立健全公平、公開、透明的市場規(guī)則，加強(qiáng)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的價格與質(zhì)量監(jiān)管，著力提升服務(wù)的質(zhì)量和效率，保證公共利益最大化。

　　 (三)探索設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)投資基金。各地交通運(yùn)輸部門要會同同級財(cái)政部門，積極研究探索設(shè)立公路、水路交通產(chǎn)業(yè)投資基金，以財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會法人投入，建立穩(wěn)定的公路、水路交通發(fā)展的資金渠道。同時，鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立用于公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)投資基金，研究探索運(yùn)用財(cái)政性資金通過認(rèn)購基金份額等方式支持產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展。

　　 五、科學(xué)規(guī)范資金管理，提高資金使用效率

　　 樹立節(jié)約就是籌資的理念，積極完善預(yù)算績效管理體系，加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化項(xiàng)目管理和成本控制，不斷提高資金使用效率，防控地方政府交通債務(wù)風(fēng)險，推進(jìn)信息公開。

　　 (一)強(qiáng)化預(yù)算績效管理。各級交通運(yùn)輸部門要進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理制度，逐步建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全過程績效管理機(jī)制，將績效評價結(jié)果作為編制三年滾動預(yù)算、調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)、完善資金政策的主要依據(jù)。研究具有行業(yè)特色的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，逐步擴(kuò)大績效評價的范圍與規(guī)模，積極開展本單位整體支出、項(xiàng)目支出或交通專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績效目標(biāo)編報試點(diǎn)。

　　 (二)完善內(nèi)部控制。各級交通運(yùn)輸部門要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，夯實(shí)制度基礎(chǔ)，結(jié)合內(nèi)部業(yè)務(wù)管理流程，加快構(gòu)建覆蓋資金籌集、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、審計(jì)監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度體系。推行重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)加強(qiáng)對征地拆遷、工程招投標(biāo)、設(shè)計(jì)變更、計(jì)量支付、竣工決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)，防范管理漏洞，糾正建設(shè)浪費(fèi)，促進(jìn)資金安全和高效使用。

　　 (三)加強(qiáng)項(xiàng)目成本控制。各地交通運(yùn)輸部門要在確保安全與質(zhì)量的前提下，開源節(jié)流，加強(qiáng)設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)等各階段環(huán)節(jié)管理，建立項(xiàng)目全過程成本控制制度。合理選擇技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，加強(qiáng)物料、設(shè)備采購管理，加強(qiáng)概算審查和工程造價管理，有效控制工程造價。科學(xué)合理調(diào)度資金，提高資金利用效率，減少債務(wù)利息支出。

　　 (四)控制和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。各地交通運(yùn)輸部門要積極配合同級財(cái)政部門，建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、爭取財(cái)政支持等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。推動地方政府建立交通項(xiàng)目償債保障機(jī)制，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)政資金，加快存量債務(wù)償還，維護(hù)政府信譽(yù)。

　　 (五)推進(jìn)信息公開。除涉密信息外，適時向社會公開交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和投融資政策信息，特別是推行政府和社會資本合作模式項(xiàng)目的工作流程、評審標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施情況等相關(guān)信息。引導(dǎo)各級交通運(yùn)輸部門擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出，自覺接受社會監(jiān)督。

　　 交通運(yùn)輸部

　　 2015年5月5日

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