PPP模式下的市政道路建設

發布日期：2015-08-05來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：三人行PPP結構設計研究院

　　 任何一個城市的生存與發展很大程度上依賴于為促進各種社會活動而建設的基礎設施。一般意義的基礎設施包括能源設施、給排水設施、交通設施、通信設施、環境設施、防災設施等。基礎設施中的交通設施通常又分為對外交通設施(如航空、鐵路、高速公路)和對內交通設施(如城市道路、橋梁、隧道、軌道交通等)。

　　 國務院《關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發[2013]36號)(以下簡稱“36號文”)提出，“城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對于……穩步推進新型城鎮化……具有重要作用”，然而“我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。”對基礎設施建設中如此重要的領域，36號文明確要加強“城市道路、橋梁建設改造”。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》亦明確要“加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給”，并提出“優先發展城市公共交通”的要求。

　　 什么是市政道路?市政道路又可稱為城市道路，國務院《城市道路管理條例》第2條規定，“城市道路是指城市供車輛、行人通行的，具備一定技術條件的道路、橋梁及其附屬設施。”本文所使用的市政道路概念是廣義概念，指道路、橋梁、下穿隧道等以及相應的附屬設施。

　　 對于像是市政道路這樣沒有收益，或者有部分維護收益的市政基礎設施項目來說，其通常由政府投資、建設，建成之后免費提供給社會公眾使用，政府市政部門還需要負責道路的管理與維護。本文通過分析市政道路的屬性、現行的建設模式、建設模式的創新等相關內容，試圖回答以下幾個問題：為什么市政道路不像高速公路那樣設立收費機制，而是向社會公眾免費提供?以往的市政道路是如何建設的?如何創新市政道路的建設模式?PPP模式下的市政道路如何建設?

　　 一、市政道路的公共物品屬性

　　 本部分嘗試從理論角度回答第一個問題：為什么市政道路不像高速公路那樣設立收費機制，而是向社會公眾免費提供?答案在于市政道路具有公共物品屬性。

　　 公共物品指的是由政府主導提供，由整個社會共同享有或受益，但受益者不需要按照市場方式承擔費用或支付對價的物品。誠如美國經濟學家保羅·薩繆爾遜所定義的公共物品那樣，“公共物品是每個人消費該產品均不會導致他人消費減少的物品”。公共物品的特征主要表現為效用的不可分割性、消費的非競爭性以及受益的非排他性。

　　 市政道路正是這樣一種由政府主導提供且整個社會免費使用的公共產品。對于社會公眾而言，使用市政道路是一種共同受益的行為，在效用上無法根據使用者的不同而進行分割;其次，某一個體使用市政道路，不會影響其他個體同時使用，即使用市政公路的過程中不會形成類似私人物品提供過程中的競爭關系;最后，某一個體使用市政道路，不能限制或者排除其他個體同時使用該道路，即所謂“受益的非排他性”。這也決定了通過收費管理社會公眾使用市政道路的方式不具可行性，因為從技術上很難將不付費的市政道路使用者排除在受益范圍以外。

　　 二、市政道路建設的幾種現行模式

　　 1、政府財政直接投資、建設市政道路的模式

　　 由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，決定了政府需要將市政道路作為公共物品，按照“全額投資、壟斷經營、財政補貼虧損”的模式進行投資、建設、管理和維護。

　　 在“土地財政”時代，地方政府通過“土地出讓收入”和“土地抵押借款”相結合的“土地融資”模式為包括市政道路建設在內的城市基礎設施建設提供充裕的資金來源。但隨著國家逐步推進土地制度改革，出現“土地財政”難以為繼的情況下，市政道路等城市基礎設施建設的直接投資、建設讓地方政府陷入“捉襟見肘”的尷尬局面。

　　 2、BT(建設-移交)模式

　　 對于沒有收益來源的市政道路建設以往一般采用的是BT(建設-移交)模式，即政府與社會投資人簽訂BT協議，約定由社會投資人對市政道路進行投資建設，建成之后由政府對市政道路進行回購，并向社會投資人支付金額(項目總投資+合理回報)的一種建設模式。

　　 市政道路中的橋梁采用BT模式進行建設的具體例子是鹽城大橋。江蘇省鹽城市為改善市區南北向交通狀況，決定拆除原城北大橋，建設新的鹽城大橋;建設內容包括：舊橋拆除、便橋搭建以及新橋建設，總投資為4000萬元。

　　 采用BT模式進行市政道路建設的優點在于社會投資人通過代建的方式容易實現“短、平、快”式的投資目標，其短期內能夠收回投資資金和合理回報也極大的刺激社會投資人的建設積極性。缺點在于BT模式引發地方政府“債臺高筑”，而采用BT模式代建的市政道路也常暴露出各種工程質量問題。

　　 3、BT 演變的BOT補貼模式

　　 對于很多被江河自然分割成數個部分的城市來說，市政道路的建設除了遇水搭橋以外，還可建設過江隧道。相比橋梁而言，過江隧道的施工期更長，隧道工程項目的技術難度和質量要求更高，且投資規模和風險更大。采用BT模式對政府和社會投資方均存在不確定各種不確定的因素，因此在BT 模式基礎之上演變的BOT補貼模式“應運而生”。

　　 所謂的BOT補貼模式指的是政府與社會投資人在市政道路的過江隧道建設過程中簽訂BOT合同并采用BOT模式， 由社會投資人負責投資、建設、管理、運營維護及移交，在市政道路建設無法產生現金流的情況之下，由政府承諾每年向社會投資人支付等額補貼作為投資回報，在約定的建設、運營期限到期后，由社會投資人向政府移交過江隧道的建設模式。

　　 市政道路中的過江隧道采用BOT補貼模式進行建設的具體例子是杭州市慶春路過江隧道。該隧道建成后將穿過錢塘江連接杭州未來的行政中心——錢江新城和對岸的蕭山區錢江世紀城，工程概算投資為20.96億元，BOT合同約定慶春路過江隧道的建設期是3年，運營期是20年。

　　 該模式的優點在于項目投資人過組建項目公司能夠有效隔離和控制項目風險，同時通過設置運營和維護的環節，有效的在政府與項目投資人之間實現項目風險合理分配。該模式的缺點在于，盡管設置了較長期限的經營期，但是政府每年支付等額專營補貼的方式無法掩蓋其“加長版BT模式”的本質特征。

　　 三、市政道路建設模式的創新

　　 無論是地方政府直接投資、建設，還是通過BT模式，或“加長版BT模式”建設市政道路，當下都將遇到不小的阻力。因此在市政道路亟需建設、城市基礎設施亟需完善的情勢下，創新市政道路的建設模式顯得尤為關鍵。

　　 1、市政道路建設捆綁沿線土地TOD開發的模式

　　 TOD 模式即以公共交通為導向的發展模式，指的是以城市軌道交通和公交、巴士干線的站點為中心，以400-800米為半徑建立廣場或其他公共設施，實現工作、商業、文化、居住等為一體的發展模式。通常由于公共交通具有固定的路線和一定的間距，因此在公共交通的沿線及公交站點周邊開發和利用土地具有合理性基礎。

　　 由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，大多數的市政道路項目通常基本不具備收費條件，項目自身也無法產生現金收入。因此對于像這種公共屬性的市政項目，參照軌道交通站點TOD土地開發的方式，通過捆綁具有經營性的沿線土地TOD開發模式，實現投資與收益的平衡。

　　 大致思路是，政府授權實施機構依據市政道路建設選擇社會投資人，通過協議的形式確定各方權利、義務、期限等相關內容，由社會投資人對市政道路進行投資、建設、運營、維護;同時政府通過對由社會投資人在建的市政公路的沿線土地進行一、二級綜合開發，通過沿線土地綜合開發的收益用以平衡市政道路建設中社會投資人的投資與合理回報，實現公益性項目捆綁經營性項目的目標。

　　 TOD 模式在軌道交通建設中得到廣泛應用，市政道路建設捆綁沿線土地綜合開發的做法目前較少。但是這種捆綁模式能夠達到一舉多得的效果：既能建設市政道路，又能對市政道路沿線的土地進行綜合開發，同時可以實現社會投資人的投資和合理回報，很大程度上還能緩解政府對市政道路建設的即期投入壓力。

　　 2、市政道路建設的PPP模式

　　 財政部、國家發改委等四部門于2012年12月聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)(以下簡稱“463號文”)，明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”。

　　 在地方政府采用BT模式進行市政基礎設施建設被“叫停”的情況下，沒有收費基礎的非經營性基礎設施和公共服務項目如何建設已成為地方政府頭疼的難題。因此隨著國務院、財政部、國家發改委的大力推介，PPP模式開始進入大眾視線。

　　 PPP 模式即政府與社會資本合作模式，指政府和社會資本在基礎設施與公用事業領域，基于合同的形式建立平等、長期的合作關系，通過設立項目公司(SPV)并利用市場機制合理分配利潤和共同防范風險，高效優質地向社會提供公共服務、公共產品的模式。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)(以下簡稱“76號文”)明確指出：“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。”

　　 (1)PPP模式下社會資本的投資回報來源

　　 財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)(以下簡稱“113號文”)規定，在PPP項目中“社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式，”其中政府付費是指“由政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費”。

　　 財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)(以下簡稱“156號文”)對此進一步明確，“政府付費是指由政府直接付費購買公共產品和服務。……在政府付費機制下，政府通常會根據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費”。其中，“可用性付費是指政府依據項目公司所提供的項目設施或服務是否符合合同約定的標準和要求來付費，通常與項目的設施容量或服務能力相關。使用量付費是指政府主要依據項目公司所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費。績效付費是指政府依據項目公司所提供的公共產品或服務的質量付費”。政府和社會資本可以在項目合同中約定績效標準，根據項目公司的績效表現進行績效獎勵或者懲罰。

　　 (2)PPP項目的分類及相應的付費機制

　　 根據國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)(以下簡稱“2724號文”)對PPP項目的分類，PPP項目可以分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目：

　　 ①經營性項目是指“具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目”。經營性項目的付費機制主要以使用者付費為主。

　　 ②準經營性項目是指“經營收費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源的項目”。準經營性項目的付費機制由使用者付費加上政府補貼組成。

　　 ③非經營性項目，又稱為公益性項目，是指“缺乏使用者付費基礎，主要依靠政府付費回收投資成本的項目”。非經營性項目可通過政府購買服務的方式，建立政府依照項目的可用性、使用量或績效其中一個或多個要素進行付費的付費機制。

　　 (3)采用PPP模式建設市政道路

　　 誠如76號文所指出的PPP實質是政府購買服務，因此像市政道路這樣不具備收費基礎的市政項目，在其建設過程中采用PPP模式進行政府購買服務是建設模式的一大創新。具體來說，市政道路項目屬于PPP項目分類中的非經營性項目，缺乏使用者付費的基礎，因此需要通過政府購買服務的方式，依靠政府付費的機制進行投資成本的回收。

　　 四、案例：安慶外環北路PPP模式

　　 目前采用PPP模式進行市政道路建設的成功案例是安徽省安慶市外環北路PPP項目。該路段位于安慶市東北部，是中心城區主干路系統的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區的主要干道，全長14.9公里，總投資19.76億元。項目采用DBFOT的運作模式，合作期限為13年，其中建設期2年，運營期11年，社會資本承擔本項目的優化設計、投融資、建設、運營、維護。

　　 由于市政道路是沒有使用者付費的非經營性項目，因此該項目采用“政府付費”的回報機制，即“基于可用性的績效合同方式，雙方設置明確且可量化的績效指標，將可用性付費和可用性資產掛鉤，將運營績效付費與運營維護成果掛鉤，由政府向項目公司購買本項目可用性(符合驗收標準的公共產品)以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(符合績效要求的公共服務)，簡而言之，政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運營維護績效服務費;同時安慶市人大常委會通過決議，將政府的付費義務納入跨年度的財政預算，這為政府方的履約提供保障。

　　 五、結語：市政道路建設的新“引擎”

　　 在“土地財政”難以為繼、BT模式又被叫停的情況下，市政道路建設如何繼續推進已經成為城市基礎設施建設亟需著手解決的問題。正所謂“要致富，先修路”，市政道路的建設需要在以往的成功經驗與失敗教訓的基礎之上探尋新的模式。

　　 PPP 模式并非單獨為市政道路建設打造的新模式。但采用PPP模式既可以解決地方政府在市政道路建設中即期投入建設資金的壓力，同時又可通過政府付費的形式確保社會資本能夠獲取合理的投資收益;通過設計可用性、使用量及績效等考核指標以及獎懲機制，既能保證市政道路的建設質量，又可調動社會資本高效優質建設市政道路的積極性。對于以后采用PPP模式建設的市政道路項目，需要進一步明確的問題是政府在建設過程購買什么服務以及如何購買，讓PPP模式真正在市政道路建設中發揮作用，成為推動市政道路建設的新“引擎”!

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