PPP模式在中國的適用性

發布日期：2015-10-14來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　復旦發展研究院《中國金融·復旦之聲》

　　編輯部 | 學生記者：崔文娟

　　在我國全面深化財稅體制改革的浪潮下，地方政府債務問題越來越引起重視。2014年10月2日，國務院頒布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，提供了對地方債務治理的框架：

　　可見，政府和社會資本模式(Public-Private Partnership，PPP)在我國被賦予全新的內涵：存量債務中經甄別未能納入預算的，以及新增債務中盈利性較強的部分，均鼓勵采用PPP模式引導社會資本參與公共基礎設施建設項目。由此，PPP模式在我國也掀開了嶄新的發展篇章。

　　一、中國PPP模式新發展：管理模式

　　其實此前，PPP模式在我國已有30多年發展歷史，可以引進較為充足的社會資本進行前期建設，由使用者或者政府部門進行后期付費，與地方政府財政收入的現金流更匹配，因此一直被當做單純的融資模式使用。

　　但從2013年以來，PPP模式在在治理地方政府性負債的大背景下重新迎來發展熱潮，政府開始強調整合項目全生命周期的責任和風險，由PPP模式引入具有互補優勢的市場化主體，從而優化資源配置，提升公共產品的運營質量和供給效率。PPP模式對于政府來說不僅僅是融資模式，更是全新的管理模式，政府需要對 PPP項目進行全周期參與，積極促進地方政府職能轉變。

　　二、PPP模式發展現狀：政策、試點項目頻發

　　中央政府層面，自2014年9月起，即正式迎來“政策頻發期”，財政部、發改委均出臺文件，對PPP項目的含義、合作形式、適用領域、操作規范和流程等進行規定和明確，努力為PPP項目的落地打好政策基礎。于此同時，財政部還出臺30個試點項目，以供各級地方政府學習和參考。

　　各省級地方政府PPP推廣文件在2014年9月到2015年1月期間密集出臺，福建、安徽、河南、江蘇、河北、湖南、四川、浙江、江西省的省人民政府或省財政廳，相繼出臺了關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見或通知，明確了PPP模式具體操作層面的問題，對社會資本參與公共基礎設施建設形成了有力引導。

　　同時，地方政府也完成了首批PPP項目推介：總計向社會推出PPP項目1117個，總額達到人民幣2.27萬億元。雖然目前尚未有本輪PPP推介項目綜合統計結果出臺，但據筆者從財政部和各省級地方政府網站公布的項目推介信息統計發現，交通基礎設施領域(軌道交通、道路、停車設施)是目前PPP項目試點推廣的重點領域，項目數量和投資金額上都占較大優勢，分別占比23%和69%，這也與國際PPP發展經驗一致;其次是生態環境治理領域(流域綜合治理、環境保護試點項目等)、水利和供電(供水、調水、防洪排澇、供電等)、污水及垃圾處理(污水、生活垃圾處理、固廢處置)這三個領域的PPP項目數量較多，但由于單個項目的投資金額較小(分別為3.8億元、5.5億元、2.7億元)，因此合計金額數并不高;最后是醫療和養老、教育，這兩個領域的PPP項目主要是醫院、養老院、學校的改括建，其設施的投資規模需要與服務的提供水平相配套，因此這兩個領域并沒有大規模引入社會資本參與的客觀需求，現階段PPP項目的數量和規模并不是很大。未來，隨著我國養老、醫療和教育服務提供水平不斷提升，社會資本也會更多地進入這些領域。

　　三、PPP模式面臨的挑戰及對策

　　政府方面，PPP模式看似正在我國如火如荼地展開，推廣政策密集出臺、試點項目大規模推廣，但是在社會資本方面看來，PPP項目的吸引力卻有限，簽約率較低，今年4月24日，發改委投資司副司長羅國三直言，“全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。”據公開消息，財政部公布的 30個PPP試點項目，截至今年2月底，只有2個污水處理項目簽約成功，分別是池州市的污水處理項目和南明河水環境綜合整治二期項目，兩個項目引入的社會資本方分別為深圳水務和中信水務，前者是地方國企，后者是央企，并且后一個項目是在財政部示范名單發布之前就已經簽約，表明財政部試點的PPP項目，真正簽約的只有池州市污水處理項目一個。

　　地方政府層面發布的PPP項目落地狀況也不樂觀，PPP推介項目最多的四川省，推出了264個項目，簽約率也僅10%左右。

　　這說明，當前PPP模式在中國的推廣過程確實面臨不少問題，最重要的導致社會資本反應冷淡的因素來源于以下三個方面：

　　第一，政府信用問題。

　　這是社會資本方最關心的問題，在我國，政府決策不當、官員腐敗等因素均可導致政府違約;同時，由于PPP項目多是城市公共基礎設施，與公眾利益息息相關，有時公眾反對等不可抗力因素也會導致政府信用風險產生。不少專家的案例分析結果都表明，政府信用問題是導致項目失敗最重要的因素。

　　對策：從一定意義上說，政府在PPP交易框架中，既是履約的一方，又是監督方，社會資本處于天然不利的地位。因此消除社會資本對政府部門違約的擔憂，最關鍵是建立政府部門和社會資本雙方平等的伙伴關系機制，提高政府方的契約精神，以平等的民事主體身份訂立契約，雙方的履約責任和權益受到相關法律法規的確認和保護。

　　第二，管理主體缺位。

　　自從我國政府開始進行新一輪PPP模式推廣以來，領域內政策頻發，發改委、財政部均出臺部門規章大力推廣PPP模式。但由于我國目前并未明確PPP模式的管理主體，導致兩部門出臺的規定由部分重疊，甚至有不一致之處。比如在對社會資本的規定方面，財政部2014年11月發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中規定，“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”;而發改委之后在12月發文《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中指出，“簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體”，發改委對國有企業應符合的條件并未明確，雙方規定存在表述不一致。

　　對策：從 PPP模式較為成熟的國家經驗來看，均建有專門負責管理PPP項目運營和立法的機構設置。比如英國，在中央政府層面設置的英國基礎設施局(Infrastructure UK)，為英國財政部下屬單位，是英國目前主要的PPP服務機構，為所有公共管理部門提供PFI專業管理;同時在地方政府層面設置4Ps公司(Public PrivatePartnership Programme)，輔導、援助地方政府推進PPP項目。其他國家，澳大利亞、加拿大、日本等國也設立了專業的PPP中心。

　　我國目前也已經成立財政部下屬的政府和社會資本合作中心，匯總PPP領域政策法規、招標項目、推廣培訓方面的信息，但并不是獨立部門，沒有制定部門規章的權力。從成熟國家的經驗看，我國由必要設立專門的PPP運營中心，負責研究制定PPP領域的規章制度，承擔起PPP項目管理職責，推動PPP模式頂層設計進一步健全。

　　第三，項目資金回報率確定問題。

　　對于社會資本方來說，PPP項目只有具備有競爭力的資金收益率，才會有吸引力。而導致目前PPP項目落地難很重要的一個因素是，項目收益率過低。作為公共基礎設施，一方面具有公共福利屬性，盈利能力有限;另一方面，項目建設周期一般為20-30年，資金回收周期長。因此，保證項目合理的盈利性，既不損害公眾利益，又給予社會資本適當的資金回報，需要謹慎設計，是關系PPP項目能否成功推行的關鍵性因素。

　　比如由香港匯津公司擔任社會資本方的沈陽第九水廠BOT項目，約定的項目投資回報率如下：第2-4年，18.5%;第5-14年，21%;第15-20 年，11%。按照如此之高的回報率計算，沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.5元/噸，而當時沈陽市的平均供水價格是1.4元/噸。約定如此之高的資金回報率雖然能夠吸引社會資本，但遠超過實際水平，到第6年時，沈陽市自來水總公司虧損已高達2億多元，給財政造成極大負擔，同時也有損政府信用。

　　對策：北京地鐵四號線是我國較為成功的PPP項目之一，其經驗可為后續地鐵項目進行復制和參考，北京地鐵大興線和十六號線建設和運營均沿用此投資模式。

　　北京地鐵四號線項目的盈利模式設計主要包含以下三點：

　　1.項目整體投資額約153億左右，金額巨大，但進行分割之后，其中一部分資產投資額相對較小，同時可以產生穩定的現金流，具有良好的投資回報，適合采用PPP模式。此種分割投資方式成功解決了項目投資金額大、回報低的問題。

　　2.經營期間通過特許經營費調整項目公司收益：項目公司租用資產時，租金與客流量掛鉤：客流量高時，租金水平高;客流量低時，租金水平低。這樣既可以避免項目公司收益過高，也對社會資本的投資回報起到保障作用。

　　3.社會資本回購機制：項目協議規定，如果地鐵開通后客流量持續3年低于認可的預測客流一定比例，北京市政府將按市場公允價值回購項目資產。回購機制給了社會資本退出渠道，將項目的市場經營風險轉移給政府部門，增加了項目對社會資本的吸引力。

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