兩部委密集出招PPP更側(cè)重實(shí)際操作

發(fā)布日期：2015-10-19來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 中國為政府和社會(huì)資本合作（PPP）立法立規(guī)的步伐正在加快。

　　 10月10日，國家發(fā)改委牽頭起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營暫行條例》，目前正在征求國務(wù)院有關(guān)部門和地方意見。

　　 一位PPP相關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，國家發(fā)改委起草的上述暫行條例，有些類似于實(shí)際操作的實(shí)施條例，相比2015年上半年出臺(tái)的特許經(jīng)營管理辦法會(huì)更加細(xì)化。

　　 “此前國家發(fā)改委啟動(dòng)特許經(jīng)營法（《基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施特許經(jīng)營法》）立法后，先出臺(tái)了特許經(jīng)營管理辦法，現(xiàn)在又出臺(tái)特許經(jīng)營暫行條例，這將大大加快特許經(jīng)營法的立法工作。”上述PPP相關(guān)人士表示。

　　 另一方面，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，財(cái)政部對PPP項(xiàng)目的“物有所值指引”已經(jīng)進(jìn)入部內(nèi)會(huì)簽階段，而更重要的“PPP納入預(yù)算管理辦法”也在研究之中。

　　 財(cái) 政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才表示，他在各地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在地方政府做PPP的思想有些誤區(qū)，將優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目留給自己做，不好的、甚至無法獲得收益的項(xiàng) 目交給社會(huì)資本來做，這是錯(cuò)誤的，應(yīng)該反過來。“社會(huì)資本去操作有現(xiàn)金流的、比較好的項(xiàng)目，無收益的公共項(xiàng)目由政府來做”。

　　 立法加速

　　 在經(jīng)歷了2014年和2015年上半年大量PPP規(guī)章制度出臺(tái)的熱潮之后，此前一度難產(chǎn)的特許經(jīng)營法起草工作再度加速。

　　 牽頭特許經(jīng)營法起草的首席專家、大岳咨詢總經(jīng)金永祥認(rèn)為，特許經(jīng)營法的出臺(tái)要經(jīng)過各方考證，目前國家發(fā)改委已經(jīng)對之前出臺(tái)的管理辦法落實(shí)情況進(jìn)行了檢查評估，預(yù)計(jì)下一步就是要盡快完成特許經(jīng)營法立法草案。

　　 去年5月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施特許經(jīng)營法(征求意見稿)》，并公開向社會(huì)征求意見，但是后來特許經(jīng)營法并沒有如約出臺(tái)，取而代之的是部委層面的規(guī)章——特許經(jīng)營管理辦法。

　　 2015年4月21日，考慮到當(dāng)前促進(jìn)民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長需求任務(wù)緊迫，按照急用先行原則，國家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部等部門聯(lián)合起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，并表示將于6月1日起施行。

　　 到了10月10日，為引導(dǎo)規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)開展，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地，按照國務(wù)院部署和要求，國家發(fā)改委又牽頭起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營暫行條例》，目前正在征求國務(wù)院有關(guān)部門和地方意見。

　　 PPP有特許經(jīng)營、股權(quán)合作、政府購買服務(wù)等多種實(shí)施方式。從相關(guān)實(shí)踐情況來看，中國絕大部分PPP項(xiàng)目集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是PPP最主要、最普遍的實(shí)施方式。

　　 一位PPP專家認(rèn)為，鑒于股權(quán)合作、政府購買服務(wù)可以通過《公司法》、《政府采購法》等法律法規(guī)予以規(guī)范，僅特許經(jīng)營缺乏國家立法對其作出有針對性的規(guī)定，因此當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，對PPP活動(dòng)予以引導(dǎo)規(guī)范。

　　 相 對于特許經(jīng)營立法，上述特許經(jīng)營暫行條例規(guī)定更為細(xì)化。比如，條例提到，國家鼓勵(lì)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項(xiàng)目資本金。鼓勵(lì)特許經(jīng)營項(xiàng)目公 司進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。另外，條例還指出，國家鼓勵(lì)特許經(jīng)營項(xiàng)目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收 益?zhèn)⒐緜⒎墙鹑谄髽I(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道。

　　 而 對于PPP的另一個(gè)重要主管部門財(cái)政部來說，眼下的當(dāng)務(wù)之急也是出臺(tái)一些操作層面的細(xì)則，比如已經(jīng)進(jìn)入部內(nèi)會(huì)簽的“物有所值指引”和研究當(dāng)中的PPP納入 預(yù)算管理辦法。“更重要的是PPP納入預(yù)算管理辦法，這對于PPP將是一部非常重要的制度，特別是43號文出臺(tái)后，這個(gè)管理辦法將能促進(jìn)PPP在中國更加 健康的發(fā)展。”上述PPP專家說。

　　 43號是指2014年10月國務(wù)院出臺(tái)的《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。根據(jù)43號文，地方政府借債的“后門”基本被堵住，而地方政府PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的債務(wù)或者政府購買服務(wù)的資金將被納入預(yù)算，這對于社會(huì)資本將是一顆定心丸。

　　 擔(dān)憂

　　 從2014年開始財(cái)政部力推PPP模式，到現(xiàn)在接近兩年了，財(cái)政部與國家發(fā)改委出臺(tái)了大量關(guān)于PPP的促進(jìn)政策。“國家發(fā)改委、財(cái)政部都希望PPP在這一輪穩(wěn)增長中顯示出作用。”上述PPP人士表示。

　　 此次國家發(fā)改委正在征求意見的特許經(jīng)營暫行條例，是在此前的特許經(jīng)營管理辦法基礎(chǔ)上，立足實(shí)踐中迫切需要立法解決的問題，重點(diǎn)從明確條件范圍、強(qiáng)化政府履約、鼓勵(lì)民間投資、完善爭議解決以及加強(qiáng)法律法規(guī)銜接等方面，作出的有針對性的制度安排。

　　 相關(guān)PPP人士認(rèn)為，國家發(fā)改委提出的針對性制度安排，正是目前PPP面臨的各種各樣問題，比如專業(yè)技術(shù)方面的、法律法治方面的，以及最重要的政府角色方面的，這些問題都需要在制度設(shè)計(jì)上予以體現(xiàn)。

　　 金永祥表示，推動(dòng)PPP發(fā)展最重要的是兩個(gè)核心問題：明確條件范圍，就是規(guī)定在哪些條件下，哪些范圍內(nèi)可以進(jìn)行PPP項(xiàng)目；強(qiáng)化政府履 約，就是要建立一種制度，強(qiáng)化上級政府對于下級政府的監(jiān)管，未來可能會(huì)通過財(cái)政等手段來要求地方政府履約。“現(xiàn)在主要的問題就是，社會(huì)資本和地方政府在發(fā) 生爭議的時(shí)候，要么社會(huì)資本方不敢說，忍了，要么去地方法院還不一定贏，要在法律上構(gòu)建一種公平的制度。”金永祥說。

　　 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才也提到，現(xiàn)在中國的社會(huì)資本缺乏和政府對等談判的底氣，同時(shí)政府也很難放下身段來，和社會(huì)資本平等談判。

　　 不 過，法律人士認(rèn)為，國家發(fā)改委牽頭的特許經(jīng)營法使用的是行政法，把政府和社會(huì)資本作為行政法的兩方當(dāng)事人，“而在行政法面前，社會(huì)資本比政府是低一級的， 這是先天的不平等”；相比之下，財(cái)政部為PPP選擇的是合同法，將政府和社會(huì)資本當(dāng)作平等的主體，這是民商法領(lǐng)域的一種更有益的嘗試和探索。

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