PPP重磅利好：“財金[2016]32號文”簡評

發布日期：2016-05-31來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 5月30日，PPP人的朋友圈被財政部、國家發改委聯合發布的《關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》(“財金32號文”)刷屏了。此文內容并不復雜，但是其中透露出來的信息卻非常值得關注。下面，我們對其進行逐條剖析。

　　 關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知

　　 財金[2016]32號

　　 各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、發展改革委，新疆生產建設兵團財務局、發展改革委：

　　 P3帶路評：此文發各省區市財政及發改部門。

　　 《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)和《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)出臺實施以來，各地認真落實黨中央、國務院決策部署，大力推廣政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP)，取得了一定成效。為進一步做好PPP有關工作，現通知如下：

　　 P3帶路評：如此前觀察，國發60號文和國辦發42號文是PPP模式在中央層面的政策依據和來源，是PPP模式現有的頂層設計。

　　 一、穩妥有序推進PPP工作

　　 各地要進一步加強輿論宣傳力度，引導各界樹立正確的理念認識，制訂切合實際的工作目標，建立科學合理的工作預期，積極穩妥地鼓勵和引導社會資本參與公共產品和服務的供給，切實推動PPP模式持續健康發展。

　　 P3帶路評：“穩妥有序”的呼吁擺在最前列，說明兩大部委對PPP工作目前的狀態達成共識，那就是熱情有余，而穩妥不足。“切合實際”的目標和預期，對于給PPP去火降溫，保持其“持續健康發展”是很有必要的。

　　 二、進一步加強協調配合

　　 各地要進一步加強部門間的協調配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。對于涉及多部門職能的政策，要聯合發文;對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統一、政策協同、組織高效、精準發力。

　　 P3帶路評：“政出多門”是很多事情做不好的重要原因，PPP同樣也面臨這一問題，甚至更為嚴重。在實操層面，地方政府和社會資本為政令不一所苦久矣!兩大部委能夠直面這一問題，并聯手發出“協調配合”、“政令統一”和“政策協同”的號令，實屬不易，值得點贊!但是，方向和原則只是理念，實踐層面的落實才是真正吃力的地方，盲目樂觀尚不可取。

　　 三、扎實做好PPP項目前期工作

　　 要加強項目可行性研究，充分論證、科學決策，確保合理有效地提供公共產品和服務。項目決策后，選擇條件成熟、適合采用PPP模式的項目，依法選擇社會資本方，加快前期工作。

　　 P3帶路評：前期工作只明確提及“項目可行性研究”，而未痛快點出目前已被各方廣泛應用的“兩個論證”，其中似有深意，值得玩味。

　　 四、建立完善合理的投資回報機制

　　 各地要通過合理確定價格和收費標準、運營年限，確保政府補貼適度，防范中長期財政風險。要通過適當的資源配置、合適的融資模式等，降低融資成本，提高資金使用效率。要充分挖掘PPP項目后續運營的商業價值，鼓勵社會資本創新管理模式，提高運營效率，降低項目成本，提高項目收益。要建立動態可調整的投資回報機制，根據條件、環境等變化及時調整完善，防范政府過度讓利。

　　 P3帶路評：此條標題雖為“投資回報”，其實重點在于“合理”二字，所以強調價費及年限合理，政府補貼必須適度，不可“過度讓利”，以“防范中長期財政風險”。而實現這一目標的路徑，具體有以下幾條：其一，資源配置;二、融資有道;三、運營有術;四、動態可調的投資回報機制(落腳點在防范政府過度讓利上)。考慮到“資源配置”在現行法律框架下所受到的約束，我理解這一條雖然點題“投資回報”，但更多是在考慮政府風險防范，對社會資本則重在鼓勵:) 有鑒于目前PPP市場上地方政府盲目圈錢、央企熱衷圈地的現實情況，此條內容也在一定程度上反映出高層對防范系統性風險的斟酌與考量。比較遺憾的是，如何增強地方政府履約意愿及能力一事未被同時提及，而這已被事實證明為中國PPP模式的最大軟肋之一。

　　 五、著力提高PPP項目融資效率

　　 各地要與中國PPP融資支持基金積極做好項目對接，推動中央和地方聯動，優化PPP項目融資環境，降低融資成本。要堅決杜絕各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。

　　 P3帶路評：首先，“中國PPP融資支持基金”由財政部聯合國內十大金融機構共同發起設立，總規模1800億元。據財政部，該基金將作為社會資本方重點支持公共服務領域PPP項目發展，提高項目融資的可獲得性。但從實操層面來看，該基金如果是作為社會資本方，如何合法合規地通過現有的社會資本遴選程序，以及如何確定其投資回報的機制，仍然有霧里看花的感覺。其次，“固定回報”和“明股實債”這對難兄難弟再次被點名，恰恰說明這種“變相融資”的方式在市場里的應用熱度。但需要注意的是，對于“固定回報”和“明股實債”的邊界及特征若無明晰界定，則類似于對“保底水量”之類合理商業安排發生誤傷的情況必然無法杜絕。至于對“明股實債”的一概封殺，則以當前情勢論，必將在很大程度上堵塞財務投資人進入PPP項目的通道。這難道是兩大部委的本意么?如否，則還望斟酌啊。

　　 六、強化監督管理

　　 各地要對PPP項目有關執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范等進行有效的監督管理，并依法加強項目合同審核與管理，加強成本監督審查。要杜絕固定回報和變相融資安排，在保障社會資本獲得合理收益的同時，實現激勵相容。

　　 P3帶路評：首先，從監督管理的角度，再次劍指“固定回報”和“變相融資安排”，看來它倆是難逃此劫了。具體如何，從近期國務院組織的PPP項目督查的結果之中也許可見端倪。其次，提到項目合同審核與成本監審，說明主管部門對PPP的理解和關注重點均趨于深化，而不再浮于表面。但是，執行層面能否跟上，實際上還是很成問題的。在這方面，專業服務外包其實才是答案，以合理的價格聘請合格的第三方機構(財務、法律和項目管理)絕對要比政府自行監管要靠譜得多。

　　 七、加強PPP項目信息公開

　　 要實現項目信息的及時發布與投資需求的有效對接，推動市場信息對稱和充分公平競爭。要依法及時、充分披露項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關信息，切實保障公眾知情權，主動接受社會監督，維護公共利益。

　　 P3帶路評：杜絕暗箱操作和私相授受，信息公開無疑是個好辦法，但是配套措施也需跟上。具體建議可以參見本公眾號的舊文——PPP項目信息公開的五要五不要。

　　 財政部 發展改革委

　　 2016年5月28日

　　 綜合來看，財金32號文不僅僅是發財雙雄就PPP工作的“政令統一”和“政策協同”作出的一次積極努力，同時也是中央部委層面為給PPP 的虛火降溫，而向市場上大行其道的各類“偽PPP”發出的一道戰斗檄文。

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