前世今生：PPP的價值與未來

發布日期：2018-06-22來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP，即政府和社會資本合作，作為公共基礎設施中的一種項目融資模式，這些年成為了中國經濟的“新寵”。 廣義上講，PPP指政府和社會資本通過建立各種合作關系，來提供公共服務或公共基礎設施，包括BOT、BT等簡單的投融資模式。狹義上講，是在此基礎上更強調社會資本參與項目的運營和管理。

　　 盡管這個概念最早于1982年起源于英國，卻在中國落地生根，并發展壯大。從廣西來賓B電廠，到北京地鐵4號線。從固安樣本，到全國遍地開花的產業新城。PPP曾經歷過5年的停滯期，也步入了2.0新時代。

　　 2014年底，隨著政策利好以及新一輪簽約量的爆發，PPP這一概念正式走入公共視野，廣為民眾所熟知。但其實，不管是廣義還是狹義的PPP，在中國都不是新事物。

　　 大到“一帶一路”的宏偉藍圖，小到中國的縣域經濟，在不同維度上的區域格局里，30年來關注與爭議并存，PPP走出了一條屬于自己的中國式道路。

　　 4個項目

　　 首先映入眼簾的，無疑是那些具有標志性意義的項目。

　　 廣義PPP在中國的發展，最早可以追溯到改革開放初期，上世紀80年代的珠江邊上，是中國地方政府探索BOT的開端。

　　 彼時，為了解決發展過程中電力不足的問題，深圳開始與外商洽談，并于1984年簽訂協議，以BOT方式合作興建深圳沙角B電廠，項目合作期10年。這被認為是中國第一個使用BOT融資概念興建的基礎設施項目，其實質是政府和外資合作。

　　 1995年，在來賓B電廠成為第一個經國家批準的BOT項目之前，已經在設計圖紙上躺了將近10年。當時的廣西是典型的“老、少、邊、窮”地區，經濟發展落后，海外知名度更低，無論是政府決策者還是相關投資者，作出決定都需要膽識。

　　 工業化起步階段、需要源源不斷動力的中國，對外資充滿了誘惑。作為對外開放的新舉措，大背景下的來賓B電廠項目，其影響力遠遠超過之前數個由地方政府出面的BOT項目，而“第一個試點”意味著政府更多的關注和支持，其投資總額、項目規模都超過以往。

　　 1996年，福建泉州刺桐大橋建成通車，是民營資本首次進入BOT領域的標志。當年的《人民日報》稱贊：“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過橋困難的物質的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠遠超出了造橋者的想象”。

　　 而狹義PPP在中國的發展相對較晚，最著名的當屬北京地鐵4號線。有別于上述三者的BOT模式，這也是第一個真正意義上的PPP。從2003年開工到2009年正式通車，一直到后續的運營管理，顯示了社會資本的高效率，獲得了社會的廣泛認可。

　　 PPP模式一路走來，包括深圳沙角B電廠、廣西來賓B電廠、福建泉州刺桐大橋，以及北京地鐵4號線項目在內的諸多項目，共同構成了中國經濟騰飛的畫卷一角。在這個過程中，外資由引入到淡出，地方政府與項目公司對于未來的預期亦不乏跌撞與沖突。

　　 其間孕育出的寶貴創新理念，直到今天在實踐中回望，仍不免讓人擊節贊嘆。

　　 　　 2.0時代

　　 事實上，中國式PPP的發展，并非是一蹴而就，或畢其功于一役的。

　　 在早期試驗先行的BOT項目中，政府承擔了市場風險和匯率風險，這些風險系數較高，不確定性因素難以控制。其防范和化解，都需要歷史的檢驗，并逐一給出答案。

　　 2004年，住建部頒布126號文，在市政基礎設施的六個領域全面推行了特許經營，這些是PPP在中國落地最成功的領域，包括供水、燃氣、供暖、污水、垃圾和公交等。

　　 本來以此為契機，中國的PPP可以實現躍遷式發展，但事實上，在2009年到2013年長達5年的時間里，PPP的發展幾乎陷入停滯。

　　 究其原因有二：

　　 其一，是金融危機之后，龐大的投資刺激計劃促成了地方融資平臺的興起，以企業身份行政府融資之實，造成很多純粹出于融資目的的廣義PPP項目缺乏動力。

　　 其二，是早期的PPP項目逐步進入矛盾高發期，很多項目在后續建設、運營、移交等環節出現問題。政府顧慮麻煩，社會資本擔憂風險，造成PPP兩頭遇冷。

　　 正如當初在形勢一片大好中驟然降溫一樣，沉寂數年之后，轉機悄然而至。

　　 2013年底，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在此之后，PPP開始成為政府轉變發展思路、推進政治體制改革、創新經濟發展模式的重要手段，進而一步步重獲新生。

　　 2014年9月，財政部提出“政府和社會資本合作”的標準說法，這是部委級別的正式認同，也是首次專門就PPP模式發布的框架性指導意見。由此，PPP的概念被正式確立。

　　 同年10月，財政部發布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，倒逼地方政府投融資轉型，PPP成為香餑餑。

　　 2014年底，得益于以上諸多政策利好，PPP簽約量第一次大規模爆發，其后經過三年多的發展，再一次見證了中國速度，PPP發展步入2.0時代。

　　 作為PPP模式的主推者，財政部和國家發改委則有不同的分工，分別統籌負責公共服務和基礎設施兩大領域。截至2017年9月末，全國PPP入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省級行政區及新疆兵團。

　　 時至今日，PPP項目的各種運作方式，包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等日臻成熟，在模式選擇上，也多了更加科學合理的運籌。

　　 而這一模式被長期看好的原因在于，政府與社會主體（企業）建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，可使政府財政負擔減輕、社會主體投資風險減少。

　　 20多年前，廣西來賓B電廠特許權協議簽訂時，當地的一份報紙寫道：“中國的對外開放總在一步一步往前走，然后越來越聰明。走向世界后，我們學會尋找更大的公平和利益。”

　　 放到更廣的時空維度下，現在看來，這段路也許還很長。

　　 　　 “一帶一路”新動能

　　 經歷了近5年停滯后，2013年底召開的黨的十八屆三中全會，是PPP發展回暖的重要風向標。

　　 幾乎是在同時，“一帶一路”戰略被提出，這個由中國首倡、最高層推動的宏偉藍圖，力圖構建人類命運共同體。彼時，在全球背景下，正迎來新一輪基礎設施建設的景氣周期，為社會資本提供了廣闊的市場機會。從未來的發展來看，PPP在“一帶一路”國家中，勢必將會成為一種發展的新動能。

　　 在巴基斯坦，PPP是緩解政府壓力的有效辦法。作為中巴經濟走廊的旗艦PPP項目，瓜達爾港是造福中巴兩國的重要港口。在敘利亞、阿富汗、伊拉克等飽經戰亂的國家，重建家園時基礎設施建設的需求更是前景廣闊。

　　 同樣的案例，甚至遠達遙遠的非洲，無論是埃及、尼日利亞的工業園，還是在加納的機場和電站，PPP已被證實是富有成效的通用經驗。

　　 結合“一帶一路”的“五通”來看，政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，幾乎全部實現了與PPP的無縫對接。

　　 沿線國家大量的基礎設施、電信能源、科技教育、文化旅游等項目內容，都屬于公共產品服務領域，與PPP的投資范疇相契合，這給項目國輸入的不僅是資金，還有新的發展理念、管理模式、技術保障、人才支持，將成為國際合作的主流形式。

　　 以中國交建等大型央企為代表的公司，在這一波“走出去”的浪潮中，廣泛建立了中國企業的全球影響力。

　　 當然，也不是所有的PPP項目，都適合掘金海外。

　　 不可否認，基礎設施項目，特別是類似于“一帶一路”這樣的跨區域合作，存在規模大、周期長、風險高等特點，短期回報率通常達不到社會資本的盈利要求。而投資回報率低正是影響社會資本流向的重要因素。

　　 此外，“一帶一路”沿線的商業和投資環境、資金安全以及政治風險因素的不確定性較大，使得逐利特征明顯的社會資本對投資基礎設施望而卻步。

　　 由此可見，從構建多元化的投融資體系框架的發展趨勢看，為了增強吸引力從而動員更多的社會資本，必須實現更大程度上的模式創新和安全保障。

　　 注冊資本1000億美元的亞洲基礎設施投資銀行，應當發揮重要的先導作用，結合沿線國家的實際需要，確定優先發展的基礎設施領域，建立包括項目可行性報告等在內的項目庫。此外，在資產證券化、跨區域政策制定上，也需要沿線各國的一道努力。

　　 這是一項貫通歷史、現在與未來的事業，亦是中國式PPP在全球范圍內的遠見卓識。

　　 　　 縣域經濟的中國樣本

　　 郡縣治，天下安。

　　 縣域經濟是國民經濟的基本單元，是融城鄉于一體的綜合性經濟體系。在PPP模式走進2.0，步入新時代的今天，既可以與“一帶一路”這樣宏大的國家戰略輝映，也可以在中國縣域經濟的微觀細胞中起舞。

　　 1998年是一個特殊的年份，很多故事都是從這里開始的。

　　 那一年，許家印在創建恒大實業一年多后，積累完成了“第一桶金”。馬云剛剛買下湖畔花園風荷院16幢1單元202室，準備辭職創建阿里巴巴。馬化騰拉上大學好友張志東成立騰訊，不久又吸引了三個同學，合稱“五虎將”。那一年，華夏幸福在河北廊坊創立。

　　 四年后的2002年，在“天安門正南50公里”的河北固安縣，產業新城的事業從這里起步。

　　 與中國交建這樣擁有大型央企背景的企業不遺余力的“走出去”不同，華夏幸福這家起步于廊坊、壯大于河北、正面向全國擴張的民企，一直以PPP模式打造產業新城的標桿，持續深耕并深刻影響了中國的縣域經濟。

　　 作為國家發改委首批PPP典型案例以及財政部第三批PPP示范項目，固安產業新城在業界一直是公認的經典樣本，充滿了大時代下奔涌向前的想象力。

　　 從全球范圍內的經驗來看，PPP模式固非中國獨有。固安與北京的關系，好比英國的道克蘭新城之于倫敦，或者是美國的雷斯頓小鎮之于華盛頓。但其在多項領域進行了中國式的創新，才得以在這片沃土上扎根。

　　 在固安模式中，按照PPP協議約定，固安地方政府與華夏幸福各司其職。政府是產業新城開發建設的決策者，擁有規劃、土地、產業項目引進、產業集群打造的主導權、決策權和審批權。而華夏幸福會設立相應的區域項目公司，從全生命周期監督統籌城市建設、土地利用、產業發展、生態環境。

　　 15年間，曾經的國家級貧困縣華麗轉身現代產業新城，宜居宜業宜游。這一出色樣本的形成，正是基于上述產業新城PPP模式，在地方政府與企業共同堅守契約精神，和長期合作中實現的。

　　 在其后該模式的異地復制擴張中，河北大廠、浙江嘉善、四川彭山、廣東江門、江蘇溧水等地，同樣的故事不斷涌現。

　　 伴隨著中國的高速城鎮化進程，以及東部地區產業向中西部轉移、中心城市制造業向周邊轉移的趨勢，我們看到，中國縣域經濟的發展正經歷著一場新的躍遷：這一改過去以鄉鎮工業為主的點狀分布，和以園區工業為主的塊狀分布格局，向融入城市群的網狀經濟變化。

　　 PPP的價值和中國新型城鎮化的未來，正是產業新城的深遠洞見。

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