國企法人治理結構粗談

發布日期：2014-09-12來源：編輯：龔煒

[摘要]十八屆三中全會首提“混合所有制經濟”的概念，對國企股權進行改革的聲音直指股權問題，股權改革是否是提高國企發展水平的唯一“良藥”，國資股或私人股多一點少一點并不能決定企業改革和發展的好壞，股權并非影響國企改革和發展的根本因素，真正影響國企改革和發展的是沒有為國企的發展構建良好的上層建筑，沒有正確處理好國企管理與黨的原則及工會運行的關系問題。

　　十八屆三中全會《決定》首提“混合所有制經濟”的概念，社會出現了大量要求對國企股權進一步進行改革的聲音，要求在上市的基礎上推進股權多元化，引入民間資本。筆者長期在國企從事企業風險管理和內控體系建設工作，對社會詬病的國企發展和管理中存在問題稍有體會，以下筆者將談點個人看法，以供商討。

　　一、國企改革和發展的疑問

　　按照較為公認的說法，國企的問題是因為股權結構不合理，國資股一股獨大的問題導致國企法人治理結構形同虛設，使國企的改革和發展受到嚴重的影響。

　　對此，筆者認為公司完善的法人治理結構和其有效的運行確實是直接影響企業發展的核心因素，同時也是國企改革和發展必須要攻克的核心障礙;但對于股權結構的進一步調整與法人治理結構的因果關系并不認同，尤其是對社會將國企股權多元化作為國企改革和發展的必由之路非常不認同，心中的疑惑難以釋懷，不免發此一問：

　　“難道所有的非公多元股權結構的法人治理結構都很完善，企業發展的都很好嗎?所有的非公一元股權獨大的法人治理結構都很不完善，發展都很糟糕嗎?多元股權后，國企就能夠邁入現代化管理體制嗎?多元股權給國企帶來的必然結果一定是企業向好的方向發展嗎?尤其是國企股權多元化后，能否避免國企在股權多元化后的運行過程中不再出現MBO這種侵吞國家資產現象的變種出現?”。

　　筆者認為國資股或私人股多一點少一點并不能決定企業改革和發展的好壞，股權并非影響國企改革和發展的根本因素，真正影響國企改革和發展的是沒有為國企的發展構建好上層建筑，沒有正確處理好國企管理與黨的原則及工會運行的關系問題。

　　二、國企法人治理結構的現狀

　　國企法人治理結構的運行效果因為沒有相對權威的統計數據和權威機構進行綜合評價，因此只能通過部分學者和國外媒體公布調查報告和個人在國企的工作經歷及其他國企的朋友進行了解，通過這些渠道匯總的信息發現：

　　(一)所有上市國企公布的法人治理結構均合法合規，法人治理結構的組織機構及相關運行機制均較為健全。

　　(二)所有上市國企的法人治理結構均在運行，而且運行順暢，但卻存在同樣一個實際的問題，就是“法人治理結構運行的熱火朝天，效果則是事倍功半”，企業的內部決策、監督和經營管理在披上“法人治理”的外衣后依然嚴重傳承了計劃經濟時代的特點，與市場環境格格不入。

　　三、現狀分析

　　目前社會上提出的國企法人治理結構問題大致有以下幾類：一是股權結構和股東缺位問題;二是董事會的問題;三是監事會的問題;四是管理層錯位的問題;五是國企的用人制度問題。以上，筆者對股權問題有保留意見，對其他幾條較為認同，但還有其他看法：

　　(一) 股權結構和股東缺位問題

　　目前各級國資管理機構因同時行使了出資人和管理者的角色，且沒有其他機構對國資委進行有效的監督，也就是在國家層面并沒有形成一套有效的體現法人治理結構精神的治理機制，再加上在實際工作中國資委體現出的更多的是通過行政權力來實現對國資的管理權，從而導致國資運行的行政色彩嚴重，忽略了資本的本質，國企法人治理結構的作用難以發揮，股東的權利無法得到系統有效的保障。因此，導致社會普遍認為國企搞不好的原因是“沒有老板”或“沒有好老板”，而股權多元化的目的無非就是讓缺位的股東權利找到更加合適的承擔者，為國企找個負責的老板，以最大程度的維護出資人的權益，這就帶來一個問題，就是其他非國資的出資人都能夠承擔起維護自身權益責任，那么能夠順帶的維護國資權益嗎?會不會出現聯合其他出資人損害國資的權益的問題呢?且在股權多元化的過程中如何能夠保證不重蹈MBO出現國資流失的問題?因此筆者認為股權多元化也許可以部分解決股東缺位的問題，但卻不一定能保障國資的安全問題，在目前無法有效解決上述問題前，就在上市的基礎上進一步引進推進股權多元化對國資而言可能只是飲鴆止渴，得不償失。

　　(二)法定代表人問題

　　在絕大部分國企里面，董事長或執行董事就是公司法定代表人，這種方式雖然符合《公司法》的規定，但一般為了降低法定代表人的風險，董事長和執行董事通常均采用加大干預企業日常經營管理事務的方式直接干預總經理的權限，這很容易導致另外一個結果，就是將董事長與總經理聯系為一個利益整體，出資人的利益維護就成了問題。

　　(三)董事會問題

　　除了較為公認的國企董事會職責不清、董事會內外董事比例失調和董事兼職等問題外筆者認為還有以下幾個問題導致董事會的作用不能有效發揮：

　　1、職工董事問題

　　按照《公司法》的要求，董事會應有一名職工董事，擔任職工董事的人員按照《工會工作條例》一般由工會主席擔任，但這就出現了問題，一是董事會是維護股東權益的;二是國企工會的“官辦”意味很濃，很多工會主席實際上多由組織任命，且多為企業行政領導兼職或兼任企業的其他行政職務，因此職工董事到底在董事會中要發揮什么樣的作用，能夠發揮多大作用，是難以評價的。

　　2、專職或獨立董事問題

　　國企幾乎所有的董事均為兼職，即便有專職或獨立董事，加上考核及專業素質等一系列問題，其話語權和能夠起到的實際作用也僅處于“花瓶”的地位。

　　(四)監事會問題

　　監事會與董事會存在類似的問題，包括職工監事和專職及獨立監事問題，同時還增加了監事會設置偏弱的共性問題，即人員僅滿足法律規定的最低要求等，除此之外還有存在嚴重的“職務削減效應”問題，即“在許多國企，擔任兼職監事的人員，其在企業的行政職務往往低于兼職董事人員的行政職務，受此影響，兼職監事在實際工作中往往被直接架空，導致監事會工作直接失效。

　　(五)“黨管干部”原則的執行問題

　　《中央組織部、國務院國資委黨委關于加強和改進國企黨建工作的意見》(下稱《意見》)中提出的“黨管干部和黨管人才的原則與市場化選聘人才的機制相結合的要求”，但黨管干部原則和黨管人才的原則如何適應公司的發展，至今沒有具體的執行標準和要求，但按照《公司法》“誰出資，誰管人”的原則，《意見》在執行中與《公司法》之間很容易出現沖突，直接導致法人治理結構的功能被削弱。如，與《公司法》賦予總經理、董事會和股東的人事權利沖突，很多國企管理人員的提名和考察都由各級黨委來組織實施等。

　　(六)“雙向接入，交叉任職”問題

　　《中央組織部、國務院國資委黨委關于加強和改進國企黨建工作的意見》中提出的“雙向接入和交叉任職”的原則，在實際工作中同樣因為沒有具體標準和準則，導致企業與黨組織同級人員互相進入對方的管理體系，使企業的黨組織和行政管理層非常容易形成利益共同體，在降低企業運行效率的同時，也直接導致了黨組織對企業的正常作用和功能被削弱，同時降低了黨組織的工作能力和工作效率。

　　四、完善國企及其他國企法人治理結構的建議

　　在現行《公司法》的基礎上，根據以上的分析，建議從以下幾個方面完善國企法人治理結構，以推進國企改革與發展：

　　(一)國家層面

　　參照《公司法》法人治理結構的精神，調整國資委的定位，由國家審計署承擔對國資委的專業監督角色，充當法人治理結構中監事會的功能，人大作為國資的真正股東，履行股東的權限，由國家財政部承擔國資股東代表的角色，代表國家對國資的增值和保值提出訴求并對資產安全進行專業監督;而國資委僅承擔董事會的角色，對國資進行宏觀層面的管控，并維護國資的權益，而國企則置于經理層的角色，從國家層面就構建完善的制衡和協作機制。

　　(二)在企業法人治理結構層面

　　1、法人層面

　　建議國企的法定代表人由總經理擔任，便于董事會和總經理層建立制衡機制。

　　2、職工董事、監事方面

　　建議取消職工董事和職工監事，增加職工代表列席董事會、監事會和總經理辦公會的權利，給維護職工利益提供知情權的渠道，但不能參與企業的決策，維護職工權益的渠道嚴格按照《工會法》執行，同時建議工會工作人員不得兼任企業的任何其他行政職務。

　　3、進一步完善專職董事和監事體系

　　一是自國資委開始，按照層級建立真正專職的董事隊伍，派往國企履責，同時建立嚴格的考評和責任追究體系，對于失職或失誤導致國資權益受損的董事給予高成本的責任和法律追究。

　　二是由國家審計署建立不同層級的專職監事隊伍，派往各級國資委、國企履責，同時建立嚴格的考評和責任追究體系，對于失職或失誤導致國資權益受損的監事給予高成本的責任和法律追究。

　　4、建立股東代表體系

　　由財政部組建國資的股東代表體系，建立不同層級的專職股東代表隊伍，派往各級國資委、國企履責，同時建立嚴格的考評和責任追究體系，對于失職或失誤導致國資權益受損的股東代給予高成本的責任和法律追究。

　　5、進一步明確董事和監事的任職原則

　　在同一國企擔任監事人員的行政職務原則上應高于在同一國企擔任董事的行政職務，或者監事與董事不得有任何上下級的行政關系，給監事履責創造一個保障氛圍。

　　6、國企盡量保留監事會制度

　　雖然執行監事制度合法合規，但對于國企而言，一般最好執行監事會制度，不輕易采用執行監事制度，以最大程度的加強監督力度，保護國資的安全和權益。

　　7、選擇合理的方式在國企執行 “黨管干部”原則

　　“黨管干部”原則作為黨的一項重要原則，在不同的歷史時期這一原則被賦予了不同的內涵，但在國企里如何有效的實施“黨管干部“原則，避免出現這一原則干擾董事會、總經理層的權利，又避免這一原則被架空，建議國家和黨的決策機構應明確“黨管干部”在國企的基本運行規則，不能讓國企參照地方行政系統履行“黨管干部”的原則運行，筆者認為首先在國企里面，在履行“黨管干部”原則時，更多的是體現這一原則的監督功能，對國企管理人員的選拔任用，國企的黨組織不能擁有建議權和決策權，應按照公司法將建議權和決策權全部還給股東、董事會和總經理，但國企的黨組織必須具有否決權，并通過否決權來履行“黨管干部”原則;其次黨組織系統的干部管理必須和企業的人事系統分離，不能實行一套人馬兩塊牌子，以保障“黨管干部”原則和企業選拔任用管理人員各自的獨立性和專業性，不能讓黨權干擾企業對管理人員的選拔和任免的需求，也不能使“黨管干部”原則被企業的需求架空，使“黨管干部”原則和企業管理需求之間能夠形成一套有效的“相互制約、相互配合”的工作機制。

　　8、進一步明確“雙向接入和交叉任職”的標準和準則

　　國企的黨組織除了為企業的發展做好服務和組織保障工作外，重點應放到企業貫徹和落實黨的政策、方針、對國有資本安全運行和企業的廉政運行等方面進行監督，而不是大幅度的去干預和指揮企業的發展，同時由于受到企業管理系統和黨組織管理系統差異的影響，企業的管理人員和黨組織干部的專業知識體系和專業管理能力存在巨大差異，他們之間采取大范圍的“雙向接入，交叉任職”后，相互之間能否適合崗位的要求有待考證，因此建議明確“雙向接入和交叉任職”的具體標準和準則，明確可以進行雙向接入和交叉任職的崗位，筆者認為企業的黨組書記可以進入同級企業的董事會擔任董事，紀委書記或其他黨的副職可以接入下級企業的監事會擔任職務，使企業的黨組織能夠從決策層和監督層直接進行雙向接入，以有效的保持黨組織的履責需求，但其他管理崗位應避免出現雙向接入和交叉任職的現象，在保持黨組織有效履責的同時，進一步理順黨組織與企業發展需求相輔相成的促進關系。(作者：中鐵隧道集團有限公司 牟軍)

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