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2017年土地督察啟動嚴查房地產與過剩產能用地

發布日期：2017-03-20來源：中國房地業協會編輯：宋珍珍

[摘要]

　　3月15日，國家土地督察北京局向華北五省(區、市)發出2017年例行督察通知書，以監督檢查省級政府落實土地管理重大決策部署情況為基礎，對耕地保護、土地利用和土地執法等情況進行監督檢查。與往年不同的是，今年的安排中，還強調將圍繞“三去一降一補”的土地政策執行情況開展督察。

　　3月17日，國家土地督察北京局副局長牛繼寶接受經濟觀察報采訪時說，目前國家土地督察北京局已制定年度督察計劃，并作出詳細安排，正在結合督察掌握的耕地保護、土地利用、土地執法等數據，對督察區域的土地利用和管理總體情況進行研判，同時做好了業務培訓和政策宣講等準備工作，下一步將在掌握全域情況的基礎上，選取重點城市開展駐點督察。按照要求，本年度的例行督察工作將持續進行到明年1月份。

　　國家土地督察北京局是國土資源部向地方派駐的9個督察局之一，負責對北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區人民政府的土地利用和管理情況進行監督檢查。國土部近日向9個派駐地方的國家土地督察局公布《2017年國家土地督察工作要點》(以下簡稱《要點》)，部署今年全國土地督察。作為延續去年的思路，今年服務和保障供給側結構性改革被提到了顯要位置。除了嚴守耕地紅線、促進實體經濟發展、不動產統一登記制度落實等，國土部決定圍繞推進“三去一降一補”跟蹤督察土地政策落實情況，并列出了鋼鐵、煤炭等產能過剩項目用地審批供應、房地產用地政策措施執行、土地違規抵押融資等等具體方向。

　　經濟觀察報從國土部了解到，目前國土部已啟動2017年全國土地督察工作，處于前期安排和部署階段。按照以往慣例，去年的土地督察結果將在4月份公布。

　　中國國土資源經濟研究院副研究員曹端海告訴經濟觀察報，早在2014年，土地督察機構就針對過剩產能用地開展了專項督察，發現一些省份還在繼續上新的產能過剩產業類的項目;土地融資去杠桿化需要多土地督察與其他部門聯合，建立地方政府債務風險評估體系，走政企分開的改革的路子，控制土地融資規模和速度。而降低用地成本主要包括降低用地的時間成本，如精簡建設用地審批程序、縮短審批周期等，這也是近些年來國土資源部極力推動的一項工作。另外，制定差別化的供地政策、在土地出讓環節禁止違規為特定競買人設定出讓條件這些方面，土地督察都具有較大的發揮空間。

　　土地供給側整頓

　　國土部一位人士告訴經濟觀察報，土地違法的主體主要是地方政府。地方政府為了追求GDP增長，通過經營土地招商引資的方式增加財政收入。這個過程中出現違法批地、違法征收農民土地等情況，主要包括違反《土地利用總體規劃》，將非建設用地批為建設用地;違反國家土地年度計劃，占用指標外的土地;違法征收補償不到位，侵害農民利益;地方政府土地招拍掛不規范，國有資產流失，這一塊現在已經基本規范。在這種背景下，需要建立督察制度，主要督察地方政府土地違法的問題，要求地方政府嚴格遵守土地管理相關法律法規。

　　國家土地督察北京局副局長牛繼寶向經濟觀察報介紹，該局率先探索的“3+X”督察內容模式今年將全面推廣應用。按照國家土地總督察的統一部署，北京局今年的例行督察三項規定內容為核查耕地保護、土地利用和土地執法情況，自選內容為圍繞“三去一降一補”，監督檢查有關土地政策執行情況，同時還將對往年例行督察整改未完全到位問題進行持續的跟蹤督導。

　　國家土地督察北京局土地督察專員牛玨、副專員江國棟還向經濟觀察報介紹了有關情況。江國棟說,去年國務院派調查組對河北省秦皇島昌黎縣鋼鐵過剩產能的違規建設問題進行過調查并對責任人進行了處理，在河北省去產能任務較重的背景下，今年，督察組將對河北省產能過剩項目用地審批供應、違法用地等情況展開監督檢查，并將昌黎縣作為重點督察區域。督察組將對2016年河北省土地審批情況、河北省的衛星遙感監測數據等進行核查，核查是否存在過剩產能違規審批、違法用地等問題。

　　國土部部長姜大明近日接受《瞭望》專訪時表示，國土部要繼續嚴把新增產能用地、用礦關口，決不能向過剩產能和低水平重復產能供地批礦;加強土地、礦產執法監管，防止已經化解的過剩產能死灰復燃;對退出企業、兼并重組、轉產企業、停建項目等涉及的土地資產處置，落實和完善支持政策。同時在推動“十三五”規劃重大工程項目實施等方面切實發揮資源保障作用。

　　前述國土部人士說，今年提出的督察要點來看，化解產能方面可能涉及到督促地方政府停止給不達標的鋼鐵、煤炭等項目供地，查處違反產業政策占地的企業等。去庫存方面實際操作中會分類處理，中心城市房價上漲比較快，應該督促地方政府增加住房供應，緩解供需矛盾;三四線城市供過于求，督促地方政府減少或停止向房地產市場供地。“去年的去庫存是有偏差的，中心城市本身房子還不夠賣，比如有些一線城市的住房銷售周期約為0.9年，去庫存反而導致住房供應的緊張。真正應該去庫存的應該是三四線城市，人口處在流出的狀態，房屋空置率高，這種情況不能夠再增加住宅用地供應”。

　　近幾年，督察機構將地方政府非法融資作為重要的督察內容。《要點》提到，著力推動“去杠桿”，監督檢查和糾正整改土地違規抵押融資等問題，促進防范金融風險。2009年左右為了刺激經濟，地方政府設立了很多融資平臺，部分地方政府將農民的土地征收上來后進行儲備，并拿到銀行進行抵押。融到的資金被用來做基礎設施建設等用途。上述國土部人士說，這里面涉及到很多違法的問題，有的地方政府在沒有征地手續、補償、安置等措施的情況下，將農民的土地拿去抵押;或者評估造假，造成很大的金融風險。銀行最優質的資源是住房抵押貸款，最不優質的就是國有企業和地方政府的融資，后者就包括地方政府的融資平臺。中央一直提防止局部或系統性的金融風險，這個風險的主要兩方面一個是指國有企業，另一個就是地方政府的融資平臺。而地方政府的融資平臺主要風險之一就是土地。

　　連續三年督察不定產登記

　　中國國土資源經濟研究院副研究員曹端海接受經濟觀察報采訪時說，土地督察部門2015年、2016年已經連續兩年針對不動產統一登記問題開展了專項督察，今年與此前兩年的督察具有一定的承接關系，但在工作內容和側重點不同。《要點》表述稱，今年的督察將以不動產登記系統信息平臺接入和制度完善規范為重點，繼續跟蹤督導不動產統一登記制度落實情況，維護群眾土地產權權益，促進加快不動產統一登記工作。

　　前述國土部人士告訴經濟觀察報，2015年的任務是職責整合和機構建設，2016年的任務是停舊發新，今年的任務是平臺接入，即全國的地方土地登記中心的等級系統全部接入國家一級的平臺，80%的縣要完成新老數據整合。這其中涉及到數據移交，尤其是紙質數據移交的問題。之前的很多部門，尤其是房產部門只移交了電子數據，并沒有移交紙質檔案，今年國土部計劃將這項工作完成。

　　曹端海說，不動產統一登記制度改革存在難題包括技術、人員等問題，但最大的阻力來自于部門利益和個人利益。不動產登記涉及國土、住建、農業、林業、海洋等多個部門，機構整合關系到部門間的職能調整和利益再分配，同時，還牽涉到相關人員的崗位調整，對個人利益也產生很大影響。《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》(中央編辦發〔2013〕134號)、《國土資源部中央編辦關于地方不動產登記職責整合的指導意見》(國土資發〔2015〕50號)等文件雖然已做出較為明確的規定，但在具體操作中，仍然遇到不小的阻力。

　　土地督察亟待立法

　　在現行的土地督察制度下，每年國土部派出的調查組發現并移交處理大量的地方政府土地違規違法行為。中國土地督察制度于2006年正式建立，今年已是第11年。按照流程，每年的土地督察結果將會在第二年年初公布。

　　國家土地督察北京局副局長牛繼寶向經濟觀察報介紹，去年國家土地督察北京局在華北五省(區、市)發現的問題主要包括：耕地保護和基本農田保護不到位、地方政府違法征收土地、征地補償安置落實不到位、違法違規占地、批而未供和土地閑置、土地出讓收入逾期未征收到位、擅自改變土地用途、城鄉建設用地增減掛鉤實施不規范、征轉分離項目逾期未轉用等10余類。同時，督察還發現了北京市旅游景區 (休閑度假)用地管理、天津市國有農場耕地保護和存量建設用地盤活利用、河北省省管重點項目土地利用、山西省露天采礦和光伏發電項目用地、內蒙古自治區“十個全覆蓋”項目用地審批監管等5方面需要重點研究關注的問題。

　　截至2016年12月底，北京局去年例行督察發現的問題，大部分已達到整改要求。督察區域共重新補充或復耕耕地3805畝，整改批而未供土地面積10.44萬畝，盤活或收回閑置土地面積5.55萬畝，整改違法征地面積3.36萬畝，發放征地補償安置費9.82億元，共追繳土地出讓收入2.36億元，收繳罰沒款10.42億元。

　　經濟觀察報從國土部了解到，去年的全國土地督察結果將會在今年4月公布，而目前國土部公布的最新結果是2015年的土地督察數據。去年公布的結果顯示，2015年督察機構發現違法占用耕地和基本農田、耕地占補平衡落實不到位、基本農田劃定不實、違規批準臨時用地和設施農用地、土地流轉“非農化”等問題。經督察，各地已重新補充耕地10.03萬畝，補劃基本農田33.22萬畝，復墾土地5.83萬畝，收繳罰沒款13.28億元，拆除地上違法建筑物面積920.14萬平方米、沒收地上違法建筑物面積3742萬平方米，4824名責任人員給予行政處分。

　　實際上，目前尚未就土地督察出臺獨立的法規。2006年7月，國務院下發文件《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，這份文件成為中國土地執法監察體系中的主要內容。去年6月份，國務院法制辦公室發布《國家土地督察條例征求意見稿》，并公開向公眾征求意見，這項全面而清晰的意見稿被寄予厚望。

　　曹端海告訴經濟觀察，目前土地督察制度還停留在國辦發〔2006〕50號文的階段，尚無相應的法律、法規明確其地位，這項文件已不能完全適應實踐中的變化。土地督察成效需要進一步擴大，一些行之有效的經驗需要形成固化的制度成果。一些關鍵的操作環節需要進一步明確，比如在限期整改期間，暫停被責令限期整改地區的農用地轉用和土地征收的受理和審批，是由誰發出暫停指令，是國務院和省級人民政府同時暫停還是其中的一級政府暫停。土地督察雖然是一種政府內部治理行為，與公民、法人和其他組織不直接產生利害關系，但卻具有間接的影響，其行為是否受法律監督，是否具有可訴性、可復議性，以及如何厘清派駐地方國家土地督察局和國土資源部的關系等，都需要法律、法規明確。