新形勢下工程質量監督管理工作的思考與探討

發布日期：2015-09-06來源：編輯：流水

[摘要]

　　 二十多年來，我國工程質量監管工作已走過了臨危受命、艱苦創業、完善提高和不斷開拓前進的光輝歷程，監管制度從無到有，監管隊伍從小到大，監管能力從弱到強，工程質量監管工作在深化改革中逐步完善，在加快發展中不斷強化，逐步走上了一條制度化、規范化、科學化的發展軌道，已成為我國工程建設管理的重要組成部分。當前，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，工程質量監督工作面臨著許多機遇，也遇到了前所未有的壓力。建設規模的快速增長，使工程質量監管任務更加繁重;建設資源節約型、環境友好型社會，對工程質量監督管理提出更高的要求。創新工程質量監管機制，是形勢發展的客觀需要，也是不斷提高監管效能的必然要求。如何圍繞新形勢，適應新任務，尋求新突破，是新時期建設工程質量監管工作必須思考和探索的課題。

　　 1 加強和改進質量監管工作的背景

　　 質量監督管理模式與方法必須適應發展形勢、管理對象和工作任務的變化，任何一成不變的管理模式是沒有生命力的。建設工程質量的監管工作必須與時俱進，開拓創新，根據不同時期的特點，不斷注入新的內涵，賦予新的要素，體現新的特征。只有不斷增強監管工作的適應性、有效性和科學性，才能充分發揮監督效能，保證和提高工程質量，促進和諧社會建設。

　　 1.1 監督收費的取消，為機構重新定位帶來了新契機

　　 長期以來，絕大多數監督機構是自收自支事業單位，并以收取監督費維持正常運轉。2008年11月，財政部、國家發改委下發《關于公布取消和停止征收100項行政事業性收費項目的通知》(財綜[2008]78號)，其中包括建設工程質量監督費。監督收費的取消，使工程質量監管工作突然面臨嚴峻的挑戰，這就迫使監督機構必須樹立新理念，創建新機制，采取新舉措，不斷加快制度和管理創新，逐步實現一系列根本性的轉變。盡管文件明確指出，收費項目從2009年1月1日正式取消和停止征收后，履行行政管理職能的經費，由同級財政預算予以保障。但是，由于種種原因，仍有部分基層監督機構存在經費難以落實的問題，導致監督工作無法正常展開、監管職責難以履行到位。對此，這就需要我們既要客觀評估由此造成的不利影響，也要從發展的視角來認識改革的積極意義。從而以監督收費的取消為契機，順應形勢的發展，重新對監督機構的性質進行定位。

　　 1.2 第5號部長令的出臺，為監督模式的轉變提供了依據

　　 目前，工程質量監督在一定程度上還是沿襲了十幾年前的做法，實行以工程項目為對象、以定人、定點、定式監督為主的模式。住房和城鄉建設部頒布施行的5號部長令是質量監督工作的指導性文件，更進一步地明確了住房和城鄉建設主管部門及工程質量監督機構是實施房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督的主體，并統稱為主管部門，體現了對監督機構行政執法地位的認可。5號部長令既充分考慮了政策的連續性，也廣泛吸收各地有效做法，對監督工作內容、程序及監督機構和人員的考核管理等方面，做出了比較系統、科學的規定，對一些重點部位和關鍵環節提出了明確的監管要求，是今后開展質量監督工作的根本大綱。加快建立健全以抽查為主要方式、以行政執法為基本特征的工程質量監督模式是貫徹執行5號部長令的迫切要求。

　　 1.3 市場形勢的發展，為改進監管方法積極創造條件

　　 近年來，我國工程建設每年保持在20%左右的增長速度，工程建設呈現出量大、面廣、點多、線長、周期短的特征，整體規模不斷創造歷史新高。隨著經濟的發展，工程項目中超高層、大跨度、結構復雜的建筑日益增多。從項目管理情況來看，由于建設規模與管理資源配置失調，制約質量水平提升的客觀因素仍然存在;工程技術儲備不足，市場不規范，管理不到位，違法分包、轉包屢有發生，從業隊伍素質不高的情況尚未根本改變;工程實施承受自然環境、社會環境和工程管理的多種因素，導致老問題與新矛盾交織，形勢不容樂觀。這些問題都與質量監督工作的科學發展要求不相適應。新形勢要求當前和今后一段時間，監督管理方法要著力在推動“四化”上下功夫，即監管內容專業化、監管程序標準化、監管過程精細化和監管手段信息化。“四化”既是工作要求，也是一個工作體系;既是推行現代工程監督管理的重要抓手，也是提高監督管理水平的必然要求。

　　 1.4 監管任務的變化，為機制體制創新不斷注入活力

　　 近年來，隨著工程的監管難度、風險和環境的不斷變化，一些科技含量高、施工難度大的工程日益增多，工程技術風險、質量風險日益突出，加之市場機制不完善、投資主體逐利趨向，給質量監督管理工作帶來了新的困難和問題。同時，部分參與工程建設的企業和個人的質量意識不高，責任落實不到位;建筑市場不規范，信用缺失、無序競爭、低價中標等現象仍然存在，參建各方責任主體行為制約機制難以有效運轉;違反法定建設程序和任意壓縮合理工期，影響質量的現象突出。一些建設項目未辦理施工許可、質量安全監督等相關手續就擅自開工建設，規避政府主管部門監管;一些新區、開發區、工業園區的建設工程游離于監管之外或者監管不到位，“三區”工程成為工程質量監管的薄弱環節和盲區，也是事故頻發的重災區;村鎮建設工程質量監管體系尚未建立，缺少法規和監管隊伍等方面的必要支撐;工程項目已經向高、大、深、難轉移，而建設、管理、監督隊伍的總體素質還不能適應新形勢下的工程建設。另外，隨著工程量的大幅增加，許多地區尤其是大中城市的監督力量嚴重不足，人均監督面積已從上世紀90年代初的3萬平方米增加到當前的十幾萬、幾十萬甚至上百萬平方米，人員緊缺的問題相當突出。監督隊伍素質良莠不齊的現象，也影響了監督工作質量。為此，政府實行的行政責任追究制度又對質量監督工作提出了更高的要求，監督人員承受很大壓力。面對這種形式，必須盡快建立完善“履職不失職、盡責不追責”的監管工作新機制。

　　 2 新形勢下監督管理轉變的模式及方向

　　 新形勢下質量監督工作中要抬頭看準路，低頭拉好車，努力做好“三個結合”，即轉變理念與改進方法相結合，夯實基礎與抓住重點相結合，強化監督與做好服務相結合。根據監督機構改革和建設發展需要，突出抓好主要矛盾和矛盾的主要方面，不斷探索新思路。監管工作不僅要全力拼搏，還要發揮“四兩撥千斤”的巧勁。要調整監督模式，建立起一種“執法嚴格、方法科學、手段先進”的工程質量監督運行保障機制。

　　 2.1 執法型監督。這表明了監督工作的屬性。取消工程質量監督費是推進政府職能轉變，推進依法行政，建立法制國家的重要舉措。法制國家的基礎是社會有自律自控能力、企業能生產出合格質量的產品。

　　 從法制意義看，政府對企業的約束是以執法手段來實現的，所以監督機構應轉向執法，改“檢查監督”為“執法監督”，從源頭開始明確監督機構的執法性質。監督機構承擔著政府對建設工程質量的監管職能，履行的職責是行政執法的性質，監督機構應定位于參照公務員管理的行政機構。只有將建設工程質量監督機構納入參照公務員管理的序列，才能逐步理順政府對工程質量監督管理的關系，充分體現建設工程質量監督的職責，有效保證政府執法的威懾力。

　　 2.2 抽查型監督。這指明了監督工作的方式。“定部位、預約式”的傳統質量監督模式，不僅與監督檢查隨機性、動態性的根本要求相矛盾，而且容易造成因停工待檢而影響工程的正常進度，客觀上也給極個別監督人員的腐敗行為提供了條件。這種監督模式已經越來越不適應監督工作的實際需要，必須徹底加以改進。建立規范高效的工程質量巡查、抽查制度，把工程質量檢查與各方責任主體質量行為結合起來，把施工前預控、施工中檢查與竣工驗收有機結合起來，取消施工過程中“停工待檢”的質量控制點檢查，加大不定時、不定點、不定人、不定內容、不提前告知的日常質量監督巡回抽查力度，充分運用先進的檢測儀器、設備和技術，全面實行工程實體監督抽測，真正對責任主體起到震懾作用。監督抽查要做到專項治理與日常監督相結合、告知性檢查與突擊性檢查相結合、綜合執法檢查與專項檢查相結合、巡查與層級督查相結合、行為監督與實體監督相結合。通過對關鍵環節、重點部位的控制，有效防范質量事故的發生。

　　 2.3科技型監督。這說明了監督工作的手段。一是針對人手少、任務重、要求高的實際，讓工程質量監督插上“信息化”的翅膀，不斷創新思路，尋求突破，研發和啟用工程質量監督管理協同服務平臺。監督人員上班打開電腦，就可以通過視頻、網絡傳送等技術，清楚了解各項目現場的施工進度、材料驗收以及各方責任主體人員的履責情況。二是通過高科技信息平臺反饋的信息，能較好地實行資源優化配置，把有限的資源充分調動起來。利用相關應用軟件，定期對監管數據進行統計分析，找準薄弱環節和突出問題，制定有效措施，進行監管。三是通過網上監督平臺，進一步增強行政權力運行的公開透明度，加快實現工程質量監督的模式由傳統型向信息化邁進，被動服務向主動報務轉變。四是進一步強化服務平臺與政務網站的互聯互通，通過網上投訴信箱、曝光臺等載體，加大社會監督力度，讓廣大群眾更加積極主動地參與到工程質量監督工作中來，工程質量監管更加及時有效。

　　 3 建立健全相配套的監督管理制度

　　 規章制度是監督管理科學化、規范化的保證。新形勢下要緊緊圍繞質量監管模式及方向的轉變，本著有利于落實各方主體責任、有利于提高監管效能、有利于提升工程質量水平的原則，著重在制度創新上下功夫，著力構建與5號部長令相適應、相銜接、相配套的一系列質量監督管理制度，確保工作有力有序開展。

　　 3.1 監督執法檢查制度

　　 監督執法檢查是加強工程質量管理的重要手段。當前，因監管力量不足以及經費缺乏有效保障，一些地區質量監管工作不到位，尤其是對各種違法違規行為執法不嚴，處罰力度不夠，導致使企業違法成本過低，缺乏搞好工程質量的外部壓力。這就需要我們針對不想執法、不敢執法、不會執法等現象迅速建立監督執法檢查制度，提高監管影響力。一是監督執法檢查的方式要采取綜合檢查、專項檢查及隨機抽查相結合，綜合檢查定期開展(每季度不少于一次)、專項檢查有針對地進行、隨機檢查應時啟動(每月不少于一次)。執法檢查要多采用暗查暗訪的方式，既可以增強檢查的威懾力，又可以了解真實情況。二是監督執法檢查的內容要重點突出、過程扎實，防止出現死角盲區，杜絕走過場。要著重檢查工程參建各方和執業人員質量行為、影響工程結構安全的實體質量等。三是監督執法檢查的結果要違法必究、執法必嚴，對發現的各類隱患，要及時排除，不能放任發展;對發現的違法違規行為，要限時整改，嚴格處罰，真正起到以儆效尤的作用，使責任主體不能、不敢、不想觸犯質量“紅線”，促進企業不斷提高質量自控意識。

　　 3.2 實體質量檢測制度

　　 針對當前檢測市場的形勢和社會對工程質量的要求，有必要在相關施工質量驗收規范規定的材料、設備檢測和實體檢驗等基礎上建立實體質量檢測制度。傳統的檢測主要由施工單位取樣、留樣、送樣，監理單位見證，主觀上存在外部人為干預因素，客觀上存在實體質量與檢測報告“兩張皮”，檢測數據的客觀性、公正性受到影響，對工程質量的控制、保證作用有限。實施實體質量檢測，旨在工程基礎、主體、重要分部及竣工驗收前，由建設單位委托公正、獨立的檢測機構對混凝土強度、樓板板厚等質量指標和建筑節能、電氣、空調等使用功能質量進行現場原位檢測，既驗證實體質量，又保證檢測數據的真實、可靠。承擔實體質量檢測的機構由主管部門或行業協會按照“技術力量強、社會信譽好、市場服務優”的要求，在現有檢測機構中進行考評認定，寧缺毋濫，并進行嚴格地動態管理，使之切實能擔負起質量“保險絲”的作用。工程實體質量檢測報告由建設單位及時報送監督機構，作為驗收監督、竣工備案的依據和內容。

　　 3.3 工程質量監理報告制度

　　 監理是工程建設質量控制的關鍵環節，凡從事施工階段監理活動的單位，必須及時將受監項目的質量狀況向監督機構提交書面報告。監理報告有三種方式：一是監理月報。由監理單位在每月底定期向監督機構提交監理項目的質量現狀報告;二是監理快報。當施工現場發生質量事故或突發問題以及存在重大隱患和違法違規行為又制止無效時，監理單位應立即采用監理快報的方式向監督機構報告;三是重要部位監理報告。基礎、主體結構等重要分部的質量狀況，由監理單位在組織驗收前及時向監督機構提交監理質量評估報告。監理報告應由總監理工程師審核、簽字并加蓋監理單位公章。要創造條件，充分發揮監理在工程建設中扮演“大管家”和組織者的角色，通過高水準、全過程的技術服務，推動現代工程監理，讓政府主管部門放心、項目法人安心、設計施工單位用心、投機取巧者擔心。

　　 3.4 重大分項、分部質量危險源識別和報告制度

　　 運用現代管理理論，開展工程質量危險源辨識與防治工作。堅持關口前移、重心下移，由施工單位建立現場質量重大危險源識別和報告制度，從源頭上防控質量事故。如深基坑工程、高邊坡工程、地基加固工程、高大模板工程、大型裝配工程、爆破工程、鋼結構工程等危險性較大的分項、分部工程，要從人、料、機、工藝、環境等角度入手，動態分析評價可能存在的有害因素和危險程度。施工單位應制定質量危險性較大的分項、分部工程登記和檢查制度，建立臺賬，編制專項方案，并在現場顯著位置設置重大分項、分部危險源公示牌進行跟蹤管理。建設、監理單位對危險性較大的分項、分部工程進行確認和專項方案的論證、審核。通過對這些危險性較大的分項、分部工程實行動態報告，防控施工質量事故的發生。建設單位應將危險性較大的分項、分部工程施工方案及時報監督機構備案。

　　 3.5 差別化管理制度

　　 面對新形勢，要大力實行差別化管理。一是監管對象差別化，根據不同企業業績、信譽、質量保證能力等情況，在不同時期、不同地區動態確定和區分重點與一般監管對象，實施不同程度的監管，要結合信用評價機制，建立動態的重點監控企業和從業人員名單，起到揚優治劣的作用，將列入重點監控名單企業施工的項目作為檢查執法和日常監督的重點，實施不同強度的監督管理。對信譽差、能力弱的企業，要加大抽查頻次，加大抽查力度。二是工程類型差別化，重點加強對大型公共建筑、市政橋梁、中小學校舍、保障性住房和住宅工程等直接涉及公共安全和群眾利益工程的監管，同時突出技術性風險較大的高切坡、深基礎、抗震結構、異型結構、大跨度結構、大型幕墻等工程的監督。三是投資主體差別化，對政府投資與非政府投資項目，房地產開發項目與一般住宅，應實施不同監督控制模式。四是監督過程差別化，突出對工程質量重要因素、關鍵環節以及新材料、新工藝、新技術運用較多部位的監管。同時，把監控的重點放到經濟發展相對滯后、技術管理力量薄弱、市場管理不夠規范、質量問題較為嚴重的市(縣、區)，著重解決這些地區存在的違法違規行為，違反強制性標準條文和質量通病等問題，從而提高地區整體質量水平。

　　 3.6 質量形勢分析制度

　　 質量統計分析是質量工作的重要技術基礎。要建立完善質量統計分析制度，優化質量狀況統計指標，通過對日常監管信息、質量投訴信息、執法檢查信息等進行科學分析，研究工程質量發展態勢，指導質量監督工作深入開展，為決策提供依據。每季度或半年統計、分析有關質量信息，研究和編制當地的工程質量形勢分析報告，報告的主要內容應包括：工程質量基本情況、質量水平評價、質量監督管理情況、存在的主要問題、質量事故和處理情況、質量管理措施和建議等方面。通過建立工程質量分析報告制度，定期分析本地質量發展趨勢和存在的主要問題，有的放矢地制定整改和防范措施，及時形成階段性的質量情況分析報告，加強對質量指標變化規律的研究，并通過會議或網站予以發布，真正起到對質量事故的超前防范和對質量狀況的全面掌控作用。

　　 3.7 信息化管理制度

　　 加快質量監督系統的信息化建設進程，實現項目報監登記、日常質量監督、竣工驗收備案和監督情況統計報表網上傳輸，及時掌握質量管理動態、質量事故信息。建立省、市、縣(區)質量監督機構計算機管理網絡，打造質量監督管理信息系統平臺。采取定期發布質量指數，量化質量水平等做法，保證工程質量始終處在可控狀態。同時，通過網絡化手段將質量監督機構的局域網與檢測機構的材料自動檢測系統聯網，實行對檢測機構的遠程監管，使檢測機構的檢測工作始終處于質量監督機構的監控之下。

　　 3.8 質量評價制度

　　 開展評價是推進質量管理工作的一項有效舉措。除了常規的分項、分部工程驗收評定外，要建立對深基坑、異形構件、高支模等重要部位施工完成后的專項質量評價制度，總結經驗教訓，確定質量水平。驗收評價由總監理工程師(建設單位項目負責人)組織施工單位項目負責人和技術、質量負責人或相關勘察、設計單位的項目負責人共同參加，并形成各方簽署意見的評價報告。監督評價時，要重點抽查參評人員的資格，監督評價程序、內容、執行的標準及各方責任主體在評價過程中是否有違反法規的行為。對工程參建各方自評為優良的工程才有資格參加地區優質工程評選。同時，在政府工程中率先實行優質優價制度和獎勵制度，支持企業樹立精品意識，實施品牌戰略，打造過程精品，以點帶面，推動質量總體水平的提高。

　　 3.9 不良行為記錄制度

　　 要加強誠信體系建設，強化不良行為記錄管理工作，建立規范、統一的誠信信息平臺，通過公告、公示進行信用懲戒和社會監督，促進各方主體自覺規范質量行為、落實質量責任。把工程建設各方責任主體的違法違規質量行為記錄在案，為掌握、判斷企業質量保證能力和信譽提供第一手資料。同時對發現的重大問題及時進行公示，能夠充分體現督查的權威性。有些企業不怕罰款，就怕公示，監管部門要充分利用好這個手段，加大公示力度，充分發揮市場機制對工程質量責任主體的約束作用。將違法違規行為記錄納入企業信用等級評定體系，將市場準入、招標投標、資質管理等工作與質量優良記錄和不良記錄信息掛鉤。利用各種渠道，為社會提供各方責任主體質量信譽信息平臺，從而提高市場各方主體的質量意識和信用水平，激勵守信行為，懲處失信行為。

　　 3.10 工程質量預警制度

　　 建立質量預警體系，提高質量管理的主動性和預見性。根據工程建設的不同項目、不同季節、不同問題，及時向有關責任主體預以警示預報，并提出指導意見。對存在嚴重質量問題的項目，及時約談企業負責人，落實整改措施。對管理薄弱，事故隱患較多，整改措施不力的項目及時開展專項治理。工程質量預警是通過對各參建單位質量管理體系及實體質量做出評價，按照質量問題或隱患的輕重程度，可由輕到重依次劃分為：Ⅲ級預警(黃色預警)、Ⅱ級預警(橙色預警)、Ⅰ級預警(紅色預警)三個等級，由監督機構根據工程質量預警等級，分別采取有針對性的措施，督促參建單位及時整改存在的問題，防止質量事故發生的防控機制，真正把質量隱患控制在萌芽狀態。

　　 3.11 工程質量保險制度

　　 目前，工程質量保險制度在我國還處于摸索試點階段，在發達國家已經得到全面推廣。從發展形勢看，推行質量保險制度是市場經濟條件下工程質量管理的必要手段。質量保險主要是為工程竣工后一定期限內出現的質量問題提供風險保障。首先要在房地產開發項目建設中強制推行工程質量保證保險，要求建設單位和施工單位投保建設工程質量保證保險。上述工程的勘察、設計、監理單位、施工圖審查機構、工程質量檢測機構等應積極投保相應的責任保險。工程質量保險費率實行差別費率和浮動費率，根據項目規模、技術復雜程度、施工單位業績和項目管理水平等確定每個項目的保險費率。保單合同可由國家最高建設主管部門聯合有關單位，根據相關法律、法規共同研究制定。工程交付使用時由保險公司向購房者開具“質量責任保險”保單，對出現保單規定范圍內的質量缺陷，由保險公司負責賠償或修復。

　　 3.12 質量監管與市場監管聯動制度

　　 要強化市場與現場聯動，建立“兩場”監管機制，切實解決建筑管理“三多三少”問題，即企業資質、個人資格審批多，審批后的動態監管少;市場準入管理多，市場清出管理少;監督檢查多，檢查結果利用少。從招投標、資質資格管理等環節著手，充分發揮市場機制的約束作用，將工程質量監管與招標投標、施工許可、資質資格等緊密結合起來，建立一套企業質量誠信與市場準入相關聯的管理制度。通過建立四大數據庫，即企業資質數據庫、個人資格數據庫、項目管理數據庫、信用記錄數據庫，構建信息資源共享平臺，整合和利用各數據庫信息，實現各地“現場”與“市場”的聯動動態監管，形成一種守信激勵，失信懲誡的社會機制，促進全行業提高質量責任意識和自律意識。

　　 4 結語

　　 創新工程質量監管機制是一個復雜的系統工程，牽涉的環節多、范圍廣、時間久。要順應時代發展，整合各種資源，建立相應制度，不斷提高質監工作的科學性和有效性。要堅持以科學發展為主題，以轉變發展方式為主線，著力在工作理念、工作重點和履職方式上實現提升和轉變，切實保證質監工作的公正性和客觀性。要進一步探索完善質量監管制度，盡快構筑與市場經濟體制相適應的工程質量監督機制，努力實現“保障結構安全、保證使用功能、防范重大技術風險、防止重大質量事故、維護公眾切身利益”的質量監督工作目標，為國家經濟建設和社會建設保駕護航。

　　 文/湖北省建設工程質量安全監督總站 董文斌

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