突發事件的應對與項目管理

發布日期：2016-01-18來源：編輯：流水

[摘要]

　　 目前，國內外突發事件的頻繁發生使應急管理成為全球關注的一個焦點，突發事件應急管理已經成為世界各國所面臨的重要課題。由于歷史文化背景、經濟發展水平、自然環境、政治體制等方面的差異，不同國家在政府應急管理過程中所應用和借鑒的項目管理體系的目標、理念、模式和成效等方面都有其各自的特點。在本書第1章中我們可以看出，國際上各發達國家政府也較早地將項目管理應用于對突發事件的處理，這體現了歷史發展的一種必然趨勢。

　　 目前我國正進入改革發展的攻堅階段。隨著改革的不斷深化，利益沖突和社會矛盾日益凸顯出來，我國已進入突發事件高發期。

　　 1.突發事件

　　 國務院于2006年1月8日發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，將“突發公共事件”定義為突然發生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害的，危及公共安全的緊急事件。突發公共事件主要分自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類。

　　 (1)自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。

　　 (2)事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等。

　　 (3)公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

　　 (4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件等。

　　 各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。

　　 2.突發事件管理

　　 突發事件管理是指政府以減少公共突發事件的危害為目的，通過有計劃、有組織地制定一系列管理措施，從而恢復社會穩定的過程。

　　 做好突發事件管理，可以提高政府應對突發事件發生的預見能力和危機發生后的救治能力，達到恢復社會穩定、維護政府良好形象的目的。

　　 目前我國已經陸續制定出臺了《國家突發公共事件總體應急預案》以及各省市區突發公共事件總體應急預案(30余項)，《國家自然災害救助應急預案》等國家專項應急預案(20余項)和包括《鐵路破壞性地震應急預案》在內的國務院部門應急預案(50余項)，為各級政府和公務員做好突發事件項目管理提供了根本性的依據和指導。

　　 1.突發事件項目管理的特點

　　 突發公共事件具有突發性、破壞性、無序性和不確定性等特點，它是各種不利情況、嚴重威脅、不確定性問題的高度積聚，會導致社會偏離正常的發展軌道，進入一種非均衡狀態，從而對社會公共安全和穩定造成重大威脅。突發事件管理需要在主管部門的統一指揮和組織之下，建立起一個為應對某一特定突發事件的集合社會多方力量并由相關單位參與的臨時性團隊，其主體應符合項目管理、項目集管理和項目組合管理的特征，同時更具有緊迫性、動態性、博弈性、公眾媒體關注性和決策透明性的特點。

　　 突發事件管理，是關系到國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是全面貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容。國家一級頒布的各類突發事件應對法作為開展突發事件應對工作的重要法律依據，明確了應急管理的主體、原則、體制、機制、程序、責任等內容，全面、系統地規范了突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。學習和貫徹好突發事件應對法，規范突發事件應對活動，借鑒項目、項目集和項目組合管理的理念、技術、方法和工具，增強突發事件應對能力，預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除事件造成的嚴重危害，保障人民群眾生命財產安全與社會和諧穩定，具有重要的意義。

　　 將突發事件處理作為獨立項目處理，是因為一方面突發事件種類的多元化與項目管理的獨特性是吻合的，另一方面政府應對突發事件管理整合社會力量的特點與項目管理的集成性特點也是吻合的。另外，應對突發事件管理的不確定性的特點與項目管理的一次性的特點也是吻合的。

　　 突發事件管理也有生命期，在時間序列上將突發事件管理的過程分為預備、處理、善后三個階段，每個階段都包含動態項目管理的啟動、規劃、執行、監控、收尾五個過程組。每個環節在不同的管理階段都有其各自的階段任務和工作重心。

　　 2.突發事件項目管理的原則

　　 (1)以人為本，減少危害。切實履行政府的社會管理和公共服務職能，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大限度地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害。

　　 (2)居安思危，預防為主。高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強憂患意識，堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發公共事件的各項準備工作。

　　 (3)統一領導，分級負責。在黨中央、國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領導下，實行行政領導責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用。

　　 (4)依法規范，加強管理。依據有關法律和行政法規，加強應急管理，維護公眾的合法權益，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化、法制化。

　　 (5)快速反應，協同應對。加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

　　 (6)依靠科技，提高素質。加強公共安全科學研究和技術開發，采用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設施，充分發揮專家隊伍和專業人員的作用，提高應對突發公共事件的指揮能力，避免發生次生、衍生事件;加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救和應對各類突發公共事件的綜合素質。

　　 3.突發事件項目管理的主要內容

　　 (1)預測與預警各地區、各部門要針對各種可能發生的突發公共事件，完善預測預警機制，建立預測預警系統，開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。

　　 根據預測分析結果，對可能發生和可以預警的突發公共事件進行預警。預警級別依據突發公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展勢態，一般劃分為四級：Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較重)和Ⅳ級(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。

　　 預警信息包括突發公共事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布機關等。

　　 預警信息的發布、調整和解除可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行，對老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學校等特殊場所和警報盲區應當采取有針對性的公告方式。

　　 (2)應急處置。

　　 1)信息報告。特別重大或者重大突發公共事件發生后，各地區、各部門要立即報告，最遲不得超過4小時，同時通報有關地區和部門。應急處置過程中，要及時續報有關情況。

　　 2)先期處置。突發公共事件發生后，事發地的省級人民政府或者國務院有關部門在報告特別重大、重大突發公共事件信息的同時，要根據職責和規定的權限啟動相關應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態。

　　 在境外發生涉及中國公民和機構的突發事件時，我駐外使領館、國務院有關部門和有關地方人民政府要采取措施控制事態發展，組織開展應急救援工作。

　　 3)應急響應。對于先期處置未能有效控制事態的特別重大的突發公共事件，要及時啟動相關預案，由國務院相關應急指揮機構或國務院工作組統一指揮或指導有關地區、部門開展處置工作。

　　 現場應急指揮機構負責現場的應急處置工作。

　　 需要多個國務院相關部門共同參與處置的突發公共事件，由該類突發公共事件的業務主管部門牽頭，其他部門予以協助。

　　 4)應急結束。特別重大突發公共事件應急處置工作結束，或者相關危險因素消除后，現場應急指揮機構予以撤銷。

　　 (3)恢復與重建。

　　 1)善后處置。要積極穩妥、深入細致地做好善后處置工作。對突發公共事件中的傷亡人員、應急處置工作人員，以及緊急調集、征用有關單位及個人的物資，要按照規定給予撫恤、補助或補償，并提供心理及司法援助。有關部門要做好疫病防治和環境污染消除工作。保險監管機構督促有關保險機構及時做好有關單位和個人損失的理賠工作。

　　 2)調查與評估。要對特別重大突發公共事件的起因、性質、影響、責任、經驗教訓和恢復重建等問題進行調查評估。

　　 3)恢復重建。根據受災地區恢復重建計劃，組織實施恢復重建工作。

　　 (4)信息發布。突發公共事件的信息發布應當及時、準確、客觀、全面。事件發生的第一時間要向社會發布簡要信息，隨后發布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續信息發布工作。

　　 信息發布形式主要包括授權發布、散發新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發布會等。

　　 為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，構建和諧社會，政府公務員更要增強憂患意識，提高綜合素質，結合實際工作，努力提高應對和處置突發事件的能力。

　　 1.加強學習，提高應對突發事件的戰略思維能力

　　 2003年的SARS事件、2008年的汶川地震、2010年上海“11?15”重大火災事件以及2011年“7?23高鐵事故”等突發事件，都警示我們：危機并不可怕，可怕的是沒有危機意識，沒有控制危機的能力。

　　 黨政干部作為政府行使國家行政權力、執行國家公務的人員，必須掌握應急管理的客觀規律，從應急管理的戰略高度，對突發事件的應對進行戰略思考和研究，做到高瞻遠矚。要理解和掌握《突發事件應對法》的精神實質和具體要求，明確各自在突發事件應對方面所承擔的職責。采取多種形式，大力宣傳相關應急工作在保障國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序方面所處的重要地位和所發揮的不可替代的作用，動員和組織全社會支持、參與應急工作，營造應急工作良好的政策環境和社會氛圍。

　　 2.參加培訓，做好突發事件的預防和應急準備工作

　　 預防是突發事件管理過程的第一個階段，目的是有效地預防和避免危機事件的發生。在某種程度上，政府管理的目的是“防范重于救災，預防優于治療”。

　　 《突發事件應對法》第二十五條規定：縣級以上人民政府應當建立健全突發事件應急管理培訓制度，對人民政府及其有關部門負有處置突發事件職責的工作人員定期進行培訓。

　　 突發事件隨時都有可能發生，我們要在承認突發事件的必然性和規律性的基礎上，通過多種途徑，組織開展全員培訓，明確每個工作崗位在突發事件應對中所承擔的崗位職責和工作責任，提前做好預測、預警和治理工作。切實做好預警信息的分析及傳達工作，提高合成應急、協同應急的能力。

　　 3.提前編制預案，提高應對突發事件的決策能力

　　 要樹立正確的決策理念，講究科學的決策方法。要及時制定對組織內部、對社會公眾、對其他相關部門采取的對策。對策要重視專家的意見，不求完美但求實效。要加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，編制預案，建立聯動協調制度，充分動員和發揮各級政府、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

　　 4.統一領導，提高應對突發事件的組織協調能力

　　 《突發事件應對法》第四十八條規定：突發事件發生后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量，按照法律、法規、規章的規定采取應急處置措施。

　　 突發事件發生后，各級政府應當立即進行先期處置，控制事態發展，組織開展應急救援工作。在社會分工越來越細、工作要求越來越高的情況下，任何一個部門或系統要單槍匹馬地完成應急工作顯然是不現實的。面對突發事件，我們必須緊急動員，在當地政府的統一領導下，協同作戰，這需要有較強的組織指揮能力。首先，要迅速有效地調動社會資源，調動應急救援隊伍和社會力量，參與應急救援工作;其次，要有嫻熟的公關溝通能力，要迅速組織交通、通信、供水、供電、衛生、公安等部門采取救助措施;最后，要培養良好的心理素質和身體素質，要能夠做到臨危不亂、有條不紊。

　　 5.構建合理的組織實施流程，提高針對突發事件的全程應對能力

　　 《突發事件應對法》第五十九條規定：突發事件應急處置工作結束后，履行統一領導職責的人民政府應當立即組織對突發事件造成的損失進行評估，建立完善、合理的工作流程，組織受影響地區盡快恢復生產、生活、工作和社會秩序，制定恢復重建計劃，及時向上一級政府報告。

　　 突發事件處理與我們每一個人都息息相關，涉及我們每一個人的切身利益。作為政府機關黨政干部，只有認真履行自身職責，充分做好預防和處置各類突發公共事件的思想準備、組織準備、物質準備和技術準備，建立健全社會預警體系和應急機制，不斷提高預防和處置突發公共事件的能力，才能體現政府為民服務的宗旨，才能使我們的生活變得更加平安幸福，社會變得更加和諧美好。

　　 作者：馬旭晨

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