到底錯在哪里－也談政府購買服務之亂象

發布日期：2016-08-02來源： PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

本文系作者為PPP知乎獨家供稿，轉載請聯系【ppp知乎微信公眾號】

文/邢佶勇 張宓

　　一、理清幾個問題

　　在正式探討和研究購買服務亂象之前 ，我們先保持中立的立場理清幾個問題：

　　1、 立論支持性文件的選擇

　　需要首先明確的是，鑒于各部委出臺的規范性文件相互矛盾，以及時效性不強的問題，本文探討的立論基礎完全以部門規章層級以上的法律、法規、政策文件為基石，避免自說自話，以及沒有意義的爭議;鑒于規范性文件也體現了某一時期部門政策的局部導向，下面僅將2015年之后的相關規范性文件例舉，僅供參考不做探討。

　　2、 政府購買含工程建設的服務是否被禁止

　　根據財綜[2014]96號《政府購買服務管理辦法(暫行)》的規定(部門規章)，允許對于適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，在納入政府購買服務指導性目錄的前提下，實施購買服務;同時，僅禁止對不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買;據此判斷，進入指導性目錄是評判標準，且禁止范圍未明確指向含工程的服務。

　　同時，該文件對“其他適宜由社會力量承擔的服務事項”預留了操作空間，例如：國發[2015]37號文(國務院發，高于地方法規和部門規章)將政府購買服務與PPP模式并列提出，政府購買服務適用于棚戶區及危舊房改造的投資、建設、運營。

　　據此，可以得出結論，只要是納入指導性目錄的(要注意，納入目錄就意味著必需預算獲批才能采購)，符合相關行政法規、部門規章或者地方性法規，屬于鼓勵的行業就可以采用購買服務的方式進行投資、建設、運營。所以，我們理清第一個問題，即政府購買服務并沒有排除包含工程建設的服務。

　　3、政府購買含工程建設的服務，是否屬“先采購后預算”的違法行為

　　引述最近流傳較廣的“剎住偽政府購買服務盛行的歪風”一文的核心立論觀點，原文如下：“如果在公益類基建投融資領域實施政府購買服務，由于項目包含工程建設周期、同時采購期限相對較長，因此政府必然需要使用未來年度的預算支付相應的購買服務付費，事實上就必然產生先進行采購后列入預算的狀況，而這與政府購買服務應該遵循的現有預算后有采購，無預算不采購的原則產生了實質沖突，實質上違反了《政府采購法》和《政府購買服務管理辦法》。因此，從當前政府購買服務的預算管理制度來看，公益類基建投融資領域實施政府購買服務于法無據，可以說是一種‘偽政府購買服務’，而承諾將相應政府股買服務費例入政府預算的做法更是于法相悖，地方政府及相關決策者將面臨違法違規處罰風險，投資人和金融機構則將承擔因違法違規而導致的付費風險。”

　　雖然《采購法》第六條規定“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”，但這個“批準的預算”應該如何理解呢?筆者認為應該指得是當年的政府采購總支出不能超過批準的預算，而不是指具體某個項目當年僅能采購列入預算金額的工程內容，否則那些利用財政資金的工程采購如何能執行的下去呢?具體分析如下。

　　1) 采購時必需將預算備案

　　根據《采購法》第十二條規定，采購文件和采購活動記錄必需包括采購預算，即不可能存在“先采購后預算”的情況;根據《采購法實施條例》第二十九條，采購人應當根據集中采購目錄、采購限額標準和已批復的部門預算，編制政府采購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案。所以嚴格來講沒有預算是不能備案進入采購程序的。

　　考慮到政府采購包括貨物、工程和服務，尤其對于工程采購(不適用招投標的)而言，可能工期達到3-5年，人大對預算也都是一年一批，難道就據此認為該項目第二、三、四年的付款也屬于“先采購后預算”的違法違規行為嗎?含工程建設的購買服務(沒文件強制要求建設期不能付款)也是如此，只是付款的節點和額度不同而已，否則國務院力推保障房購買服務豈不是帶頭違法違規做“偽政府購買服務”?

　　另外，按照引文作者的邏輯，截止到目前PPP尚未立法，采購法沒有“擴胸”的情況下，是否有層級高于采購法的法律、法規以及政策性文件，授權利用財政資金的PPP可以“先采購后預算”?所以在過去的兩年中，按照引文作者的邏輯，PPP是否應該受到采購法的約束呢，是否也應該“先預算再采購”呢，PPP是否在一直違法呢? 筆者在實操執行ppp項目時，更多的時候，還是把單個項目在采購前報人大批的，人大的審批權力和批文內容僅限一年，但是也審核未來幾十年的政府支出的合理性和可承受性。

　　2) 預算是如何實現跨年滾動的

　　筆者認為《預算法》和《采購法》對此闡述比較清晰，在此僅做簡單引述，具體詳見文件全文。

　　ü 根據《采購法》第三十三條，預算編制部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總;并且部門預算的審批，按預算管理權限和程序進行。

　　ü 根據《預算法》第三十二條，各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制。

　　ü 根據《預算法》第二十二條，人大常務委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況進行初步審查，提出初步審查意見。

　　ü 根據國發[2015] 3號《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》文件，國務院指出，現行財政支出政策考慮當前問題較多，支出結構固化僵化;專項規劃、區域規劃與財政規劃銜接不夠，不利于預算統籌安排。因此，要求實行中期財政規劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性。

　　通過上述條款可以看出，跨年的預算不是獨立的，下一年的預算和上一年的預算具有承繼關系;而且，鑒于政府采購合同適用合同法，屬于民事合同，是在平等自愿的基礎上建立的，地方政府在編制次年預算的時候，會考慮到合同的付款約定;同時可以看出，國務院也急于解決這種不利于預算統籌安排的、支出結構固化僵化的問題;簡而言之，采購時不是沒有預算，而是僅有次年預算，但整體各年支付責任已經報人大審閱過，但無法獲得跨年批復而已。僅在目前的法律法規體系下，工程采購、PPP能執行落地，那么購買含工程的服務不應該存在違法違規的問題。

　　4、 是否還有納入地方政府債務限額的概念

　　有輿論認為，“預算法實施以后，地方政府債務僅是一個法律概念，專指省級政府發行的政府債券;而且清理甄別鎖定存量以后，就沒有政府購買服務或者PPP支出責任納入政府債務一說;對于政府購買服務、政府的PPP項目支出責任，雖然加大財政風險，但不屬于地方政府債務范疇。地方政府債務是公債，在這些活動中，政府多是民事主體，相應的責任頂多屬于民事責任。”

　　對此，筆者闡述個人觀點如下：

　　國發〔2014〕43號目前并沒有被廢止，關于修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制的表述，目前仍然有效，而且這種機制的理順、顯性化，不應該是階段性的短期行為;地方政府可以通過發行地方政府債券的方式舉債，但是要受限額管理，且不得突破批準的限額。同時，在法律法規層面《預算法》也作了同樣的規定，而且第六十七條也從另外一個角度說明舉借債務數額是可以增加的。所以，不是不再納入政府債務，而是要等中央下發額度，畢竟全國整體債務率86%，需要通過時間消化存量債務。

　　對于購買服務或者PPP項目的支出責任確實不屬于地方政府債務，但是對于政府而言如果預算收入不能滿足支出需求的時候(比如在PPP項目下政府的一般公共預算支出增長率達不到預期的水平)，無論是購買服務還是PPP，都需要政府舉債籌資用于支付合同約定的金額，這種情況下，實際上這部分的政府支出責任是納入地方政府債務。

　　二、政府購買含工程建設的服務亂象之根源

　　1、 政府購買含工程建設的服務為什么鋪天蓋地

　　雖然，本文上述內容從規律、法規、政策行文件方面對含工程建設的購買服務的合規性進行了論述，但并不代表筆者認同含工程建設的購買服務是值得推廣的模式，僅是從中立的角度分析問題而已。

　　之所以這樣講，是因為PPP推廣兩年后，除了“特有錢的和特沒錢的城市對PPP不感冒之外”，預計每個城市都做了不少;以三線城市為例，財政收入一般約 300-400億，每年能拿出來的補貼額也就30-40億，考慮到合作期財務費用和運營成本，政府購買服務支出至少比總投翻一倍(能自身盈虧平衡的項目太少了，基本可以忽略)，也只能支撐約400-500億的項目，如果地方政府上兩條快速路、弄幾個管廊，再搞個流域治理順帶弄個土地開發，一般公共預算支出 10%的限額很容易突破; 當然了，業內都有的是手段去規避和處理，就不多說了。

　　我想說的，“地方財政真的沒錢了”。 跟不少地方財政的朋友聊天，普遍反映，本來就是吃飯財政，一般公共預算支出壓根就沒多余的銀子，國有資本預算也是小打小鬧，基本全靠政府性基金預算，但是目前土地市場也不好，好在PPP項目建設期不用付費，暫作緩沖，地方財政賭十年后基礎設施和公共服務設施都完善了，土地升值了，人氣聚集了，產業養起來了稅收多了，希望能做到收支平衡。

　　談上面的問題，是為了分析政府購買服務存在市場的根源。城投公司作為含工程購買服務的主流承接主體，可以不要或者較低的投資回報，資本金出資可以利用專項債或者低息貸款，項目貸款能融到同期下浮15%，也有績效考核，采用工程量清單施工招標也能控制造價;確實滿足了地方財政少支出的目的。而且，購買服務涉及的行業，多為道路、管廊、棚戶區改造這種體量大的項目，運營即使做PPP，也是委托當地公司運營的行業。

　　也正是這種行業的選擇，產生了變相做BT，做明股實債的問題，不過，反問我們自己，這些行業如果選擇PPP模式，它的運營績效考核獎懲額，又觸及了多少可用性服費…

　　再次強調，筆者不贊同大面積推廣含工程的政府購買服務模式，但是PPP也需進一步修煉內功。

　　2、 財政預算審核不審慎

　　雖然筆者不贊同政府購買含工程的服務是“先采購后預算”的“偽政府購買服務”的觀點，但筆者確實發現很多地方財政作為預算編制單位與作為預算審核單位的地方人大不作為，忽視政府債務風險的現象確實值得警惕。

　　對于政府購買服務含工程的情況下，需要進行跨年度預算審批，如果人大在審核的時候，不能盡職盡責的對服務期內的政府支付責任進行核定，或者沒有進行購買服務期內整體財政支出責任的評估，可能會導致地方政府在短期內故意規避預算監管的問題，最終造成地方政府隱形債務風險。

　　所以，政府購買服務做財評，設限額，是防范人大不作為的必要手段之一。

　　3、“服務”兩字界定不清晰，PPP規范性文件層級過低

　　上述暴露的問題都是表象，而“什么是服務“這個問題在相應法律、法規層面定義的缺失和混亂，才是造成目前亂象的根源。所以，對采購法進行大修，才是根本。

　　另外，PPP雖然理念很好，但是鑒于目前出臺的PPP文件基本全是規范性文件，對地方政府沒有強有力的約束力，這也是造成政府購買服務泛濫的因素之一。

　　三、頂層設計完善前的修補對策

　　筆者僅從一線實操人員的角度進行淺顯的分析，至于如何界定政府購買含工程的服務的現象，最終還是以政府高層的決策為準，本文僅是在決策出臺之前，分享筆者的一些個人體會。現僅對頂層設計完善前的修補對策建議如下(前文提及的建議不再贅述)：

　　1、 嚴格執行各級人大監管程序

　　根據憲法，人大具有選舉及權罷免本級政府市長權力;如果人大代表不作為，則其原選舉單位或選民有對其罷免和監督的權力;人大有選舉及權罷免人大常委會成員的權力。鑒于，新的預算體系下，預算及采購都必需公示，建議充分發揮人民群眾的監督作用。

　　2、 嚴格執行預算法

　　根據《預算法》第十四條，及時向社會公開公示預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，并對重要事項作出說明。

　　根據《預算法》第二十一條，人大具有審查本級總預算草案及本級總預算執行情況報告的權力;可以改變或者撤銷本級人大常務委員會關于預算、決算的不適當的決議;撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。

　　上級人大常務委員會具有撤銷下一級人大及其常務委員會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議。

　　因此，建議上級人大對下級預算加強監管。

　　3、 加強審計，追究責任

　　根據《預算法》第七十七條，本級政府審計部門應對本級決算草案進行審計。

　　根據《預算法》第九十二條，各級政府及有關部門，未依照本法規定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

　　根據國務院令(第427號)《財政違法行為處罰處分條例》，預算編制部門和預算執行部門違反國家有關預算管理規定編制、批復預算或者決算，限期調整有關預算科目和預算級次。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級處分;情節嚴重的，給予撤職處分。

　　結語

　　曾經有人好心提醒，你本身就是吃ppp 這碗飯的，為什么有時還要揭示ppp的不足或者進行批判，貌似有些不知天高地厚;但是，我不這樣想問題，在這個行業一線堅持了十多年，一直把它當成一份事業在做，也許是愛之切，責之深吧，真心的希望它不是曇花一線，而是能夠長久的作為一項國策，成為國家的經濟轉型重要抓手。本文行文倉促，有不妥的地方，還請讀者批評指正，有機會可進一步交流。

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