首條高速3P項(xiàng)目將成樣板 ——興延高速公路投融資案例分析

發(fā)布日期：2016-05-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/李飛

　　隨著京津冀一體化國家戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，北京市新建第二機(jī)場的建設(shè)，以及2019年延慶世園會和2022年世界冬奧會等重大活動即將在北京舉辦，未來幾年北京市配套建設(shè)的高速公路投資規(guī)模預(yù)計(jì)將超過千億，新建高速公路里程將超過1000公里，政府投資壓力突顯。

　　興延高速公路作為2019年延慶世園會重要的配套交通基礎(chǔ)設(shè)施之一，工程投資規(guī)模大、施工難度大、施工工期十分緊張(理論工期約40個月)，必須于2015年10月份進(jìn)場施工才能保證按時完工。

　　因此，為了保障項(xiàng)目的如期順利完成，北京市交通委于2015年1月份啟動了興延高速公路PPP項(xiàng)目相關(guān)的準(zhǔn)備及招商工作。

　　目前，興延高速公路PPP項(xiàng)目已按照公開招標(biāo)的方式成功完成社會投資人的招商工作，成為北京市乃至全國通過公開招標(biāo)確定社會投資人的第一條高速公路PPP項(xiàng)目，并達(dá)到了社會投資人的經(jīng)濟(jì)利益和政府方的公共利益雙贏的結(jié)果。

　　項(xiàng)目概況

　　興延高速公路位于京藏高速公路以西，呈南北走向，南起西北六環(huán)路雙橫立交，北至京藏高速營城子立交收費(fèi)站以北，路線全長約42.2km，最長隧道5.7公里，橋隧比超過70%，項(xiàng)目總投資約143億元。

　　投資規(guī)模大

　　興延高速公路總投資約143億元，單公里造價達(dá)到3.4億元。若按原有“政府資本金+債務(wù)性融資” 的融資方式，北京市政府當(dāng)期的財政資金負(fù)擔(dān)過重。

　　1.施工難度大。興延高速公路全線共設(shè)隧道5 處/11座，單洞累計(jì)全長31公里。其中，3公里以上的特長隧道3處，最長隧道5.7公里，而之前北京市最長的京藏高速潭峪溝隧道長度僅為3.5公里。

　　2.施工工期緊張。由于延慶世園會將于2019年4月份正式開幕，興延高速公路作為世園會重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一,必須于2018年12月底之前完工,絕對工期低于40個月,工期要求非常嚴(yán)格。

　　3.經(jīng)營收入難以覆蓋建設(shè)運(yùn)營成本。項(xiàng)目主要收入來源是車輛的通行費(fèi)，且收入僅能平衡約14.5 億元的建設(shè)期銀行貸款，若無其他經(jīng)營收入來源， 無法滿足投資人對投資回報的要求。

　　實(shí)施模式

　　針對該項(xiàng)目投融資及建設(shè)運(yùn)營工作的諸多難點(diǎn)，北京市交通委結(jié)合該項(xiàng)目的特點(diǎn)，及市財力當(dāng)前可負(fù)擔(dān)的資金投入，對項(xiàng)目運(yùn)作模式及實(shí)施方案進(jìn)行了詳細(xì)的設(shè)計(jì)。

　　模式比選

　　為保障項(xiàng)目操作模式科學(xué)合理，北京市交通委對PPP模式，及傳統(tǒng)政府融資平臺債務(wù)性融資模式進(jìn)行了比選。

　　興延高速公路引入社會投資項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖

 

　　PPP模式相比較傳統(tǒng)建設(shè)模式——一是符合國務(wù)院及北京市政府鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及運(yùn)營管理精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境;二是降低政府當(dāng)期資金投入壓力，緩解了政府建設(shè)期的投資壓力;三是在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險，有效控制了政府的債務(wù)風(fēng)險。同時，PPP模式下政府在運(yùn)營期的運(yùn)營補(bǔ)貼較多，但通過充分的市場競爭，可有效降低運(yùn)營補(bǔ)貼。

　　最終確定了采用PPP模式進(jìn)行投資、建設(shè)及運(yùn)營管理。

　　實(shí)施模式

　　采用PPP模式，北京市政府授權(quán)市交通委作為實(shí)施機(jī)關(guān)，市交通委通過公開招標(biāo)的方式選擇社會投資人。首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表，與社會投資人共同成立項(xiàng)目公司，首發(fā)集團(tuán)不參與分紅。市交通委通過PPP合同授權(quán)項(xiàng)目公司投資、建設(shè)及運(yùn)營管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。項(xiàng)目特許經(jīng)營期內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，包括高速公路收費(fèi)權(quán)、沿線廣告牌以及加油站經(jīng)營權(quán)。

　　1.融資結(jié)構(gòu)

　　該項(xiàng)目總投資約143.5億元，其中政府按可研批復(fù)總投資的25% 出資，約36億元;社會投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約37.5億元，剩余資金由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集。采用這種融資結(jié)構(gòu)，一方面滿足了項(xiàng)目的最低資本金比例要求，另一方面項(xiàng)目公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進(jìn)行質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了項(xiàng)目公司的融資能力。通過此種方式，政府僅投入了36億元的資本金，撬動了約 110億元的社會投資，極大地緩解了政府當(dāng)期的財政壓力。

　　2.項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

　　項(xiàng)目公司由首發(fā)集團(tuán)以及社會投資人共同成立。其中，首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資約36億元(占股49%)，社會投資人出資約37.5億元(占股51%)，首發(fā)集團(tuán)在項(xiàng)目公司中不分紅。通過此種股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，一是滿足了政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)的規(guī)定;二是首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表在項(xiàng)目公司中占有一部分股權(quán)，使得政府能夠按照商業(yè)原則參與項(xiàng)目公司日常經(jīng)營重大事項(xiàng)的決策，降低與項(xiàng)目公司之間的信息不對稱性，有利于保障公共利益的最大化;三是首發(fā)集團(tuán)在項(xiàng)目公司中不分紅亦不承擔(dān)虧損，符合政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品應(yīng)體現(xiàn)公益性的原則，進(jìn)一步增加了項(xiàng)目對投資人的吸引力，降低了政府風(fēng)險;四是考慮到前期資本金投入與后期運(yùn)營補(bǔ)貼的關(guān)系，避免政府運(yùn)營期財政補(bǔ)貼壓力過大，政府股權(quán)比例越大，變相降低了社會投資人前期的資金投入， 進(jìn)而降低了運(yùn)營期的財政補(bǔ)貼壓力。

　　3.投資回報機(jī)制

　　通過前面的分析，從項(xiàng)目本身現(xiàn)金流可平衡銀行貸款的結(jié)果來看，該項(xiàng)目平衡自身投資的能力較弱，因此若僅依靠項(xiàng)目本身的經(jīng)營收益，無法滿足社會投資人適當(dāng)盈利的要求，不具備市場化的條件。

　　因此，為了增強(qiáng)該項(xiàng)目的市場化條件，一方面采用廣告牌、加油站等多種經(jīng)營收入增加項(xiàng)目的現(xiàn)金流;另一方面采用約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方式，由市財力對實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間收費(fèi)收入的差額進(jìn)行補(bǔ)貼;此外，還通過保底車流量的設(shè)計(jì)，政府承擔(dān)了最低需求的風(fēng)險，適度保障了參與公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施投資企業(yè)的利益，提高了社會投資人的參與度。通過以上三種措施，可以有效地保障投資人的預(yù)期回收，使得本項(xiàng)目具備了市場化的條件。

　　4.風(fēng)險分配機(jī)制

　　基于政府和社會投資方合作關(guān)系的長期穩(wěn)定性，以風(fēng)險最優(yōu)分配為核心，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府方和社會投資方之間合理進(jìn)行風(fēng)險分配。一是由社會投資方主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)的風(fēng)險;二是對于車流量需求不足的風(fēng)險，由社會投資方承擔(dān)，但政府方通過設(shè)置最低車流量保障級和最高車流量分成機(jī)制，減少社會投資方的風(fēng)險及暴利;三是對于不可抗力風(fēng)險，由雙方共同承擔(dān)。

　　5.保底車流量

　　政府和社會資本合作項(xiàng)目應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)的原則，該項(xiàng)目較大的風(fēng)險之一就是車流量變化的風(fēng)險。因此，在方案設(shè)計(jì)時考慮車流量風(fēng)險由政府和投資人共同承擔(dān)，投資人承擔(dān)一定范圍的車流量變化風(fēng)險，超過一定范圍的風(fēng)險由政府承擔(dān)。

　　在前期的方案設(shè)計(jì)中，將保底車流量設(shè)置為80%，此時項(xiàng)目自有資金內(nèi)部收益率接近當(dāng)時長期銀行存款利率，基本能滿足投資人投資機(jī)會成本的要求;在后期方案研究過程中，對保底車流量的比例在招標(biāo)文件中作為加分項(xiàng)，鼓勵社會投資人在80%的基礎(chǔ)上降低保底車流量的比例，以降低政府兌現(xiàn)最低需求保險的風(fēng)險。

　　6.招商方式

　　由于高速公路項(xiàng)目屬于市場化程度較高的行業(yè)，為了保障充分競爭，有效降低政府運(yùn)營補(bǔ)貼壓力，該項(xiàng)目采用公開招標(biāo)的方式來選擇社會投資人。同時，為了保障該項(xiàng)目如期、高質(zhì)量的完工，由中標(biāo)的社會投資人直接負(fù)責(zé)施工建設(shè)，以節(jié)約施工二次招標(biāo)的時間。

　　因此，在招商強(qiáng)制性資格條件中，要求社會投資人擁有高速公路施工總承包一級及以上資質(zhì)，并擁有在復(fù)雜山區(qū)段建設(shè)高速公路的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績，中標(biāo)該項(xiàng)目的社會投資人直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)任務(wù)。

　　7.招標(biāo)模式

　　本項(xiàng)目評標(biāo)辦法采用的是雙信封綜合評估法。第一信封中對投標(biāo)人的投融資能力、建設(shè)施工能力以及運(yùn)營能力進(jìn)行評審;第二信封的評審內(nèi)容即為基準(zhǔn)年約定通行費(fèi)。由于第一信封和第二信封的分值共同影響最終的評分結(jié)果，且每個信封所占比重均為50%,兩個信封中對最終評分結(jié)果影響的敏感性應(yīng)該是相同的，這樣可以防止投標(biāo)人采用不平衡報價的得分策略，保障更為公平合理的評審結(jié)果。

　　投標(biāo)結(jié)果分析

　　自2015年初編制項(xiàng)目實(shí)施方案至6月發(fā)布招標(biāo)文件以來， 北京市交通委對約定通行費(fèi)報價進(jìn)行了充分分析研究，為后續(xù)通過公開競爭降低約定通行費(fèi)奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　1.實(shí)施方案階段

　　經(jīng)初步測算：當(dāng)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.5元/車·公里時，約定通行費(fèi)報價測算值為1.88元/車·公里，政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1.38元/車·公里，運(yùn)營初始年(2019年)補(bǔ)貼5.7億元。

　　2.招標(biāo)文件階段

　　在確定了該項(xiàng)目的實(shí)施模式后，由于實(shí)施方案編制階段項(xiàng)目總投資、貸款利率等參數(shù)的變化，對約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新測算。最終，以約定通行費(fèi)報價1.67元/ 車·公里，標(biāo)準(zhǔn)車作為第二信封的控制價，以保障投標(biāo)人報出基準(zhǔn)年約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的能在科學(xué)合理范圍內(nèi)進(jìn)行充分、公平的競爭。

　　3.投標(biāo)結(jié)果預(yù)測

　　2015年8月26日，本項(xiàng)目正式開標(biāo)，共有6家單位遞交了投標(biāo)文件。在開標(biāo)現(xiàn)場只對各投標(biāo)人的標(biāo)前頁內(nèi)容進(jìn)行公開唱標(biāo)，我們根據(jù)標(biāo)前頁中投資、運(yùn)營成本等數(shù)據(jù)，對基準(zhǔn)年約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。

　　從總投資的角度看，各家投標(biāo)人均在招標(biāo)中費(fèi)用的基礎(chǔ)上進(jìn)行了下調(diào);從建安費(fèi)用來看，投資人基本上按照招標(biāo)文件中給出的建安費(fèi)用進(jìn)行響應(yīng); 從運(yùn)營費(fèi)用來看，運(yùn)營成本報價均低于測算方案中的運(yùn)營成本;從保底車流量來看，投標(biāo)人均最大程度響應(yīng)了保底車流量的優(yōu)惠加分(下降5%即能得滿分);從政府和社會投資人出資金額來看，基本都是按照政府承諾的出資金額上限進(jìn)行響應(yīng)。

　　從開標(biāo)現(xiàn)場得到的信息分析，通過市場化方式招商，該項(xiàng)目切實(shí)降低了項(xiàng)目的總投資及運(yùn)營成本，減輕了后期財政補(bǔ)貼的壓力;降低了保底車流量的比例，減少了政府對最低需求承諾的兌現(xiàn)風(fēng)險。總的來看，通過市場化的方式，較好地滿足了市政府提出的降低我市高速公路投資建設(shè)及運(yùn)營成本的要求。

　　4.中標(biāo)結(jié)果分析

　　最終中鐵建聯(lián)合體綜合得分位列第一。中鐵建勝出的關(guān)鍵因素在于較低的0.88元/車·公里約定通行費(fèi)報價，大大降低了政府的補(bǔ)貼費(fèi)用。其他各投資人各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)亦均在合理范圍之內(nèi)，同樣較好地響應(yīng)了政府提出的各項(xiàng)指標(biāo)。

　　示范意義

　　1. 該項(xiàng)目是自去年國家層面力推PPP模式，出臺了一系列新的相關(guān)制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路PPP項(xiàng)目的推廣，提供了可借鑒的成功案例。

　　2. 該項(xiàng)目是全國首例通過“約定通行費(fèi)”，在運(yùn)營期對高速公路運(yùn)營提供補(bǔ)貼的項(xiàng)目，為全國高速公路投資回報機(jī)制開創(chuàng)了新的路徑。

　　3.通過PPP模式，十分有效地降低了傳統(tǒng)建設(shè)模式下的投資及運(yùn)營成本，約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由1.67 元/標(biāo)準(zhǔn)車·公里的最高控制價，降低到0.88元/標(biāo)準(zhǔn)車·公里的中標(biāo)價，降低了政府的財政壓力，充分體現(xiàn)出PPP模式提高公共產(chǎn)品及服務(wù)效率的優(yōu)勢。

　　4. 該項(xiàng)目的成功實(shí)踐，對于落實(shí)國發(fā)[2014]60 號文指示精神，推進(jìn)本市高速公路市場化進(jìn)程，解決全市高速公路集中建設(shè)的資金需求，落實(shí)市政府提升運(yùn)營管理水平、降低投資運(yùn)營成本的要求，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

　　主要創(chuàng)新點(diǎn)

　　1.通過保底車流量的設(shè)置，避免社會投資人承擔(dān)過大風(fēng)險，體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險共擔(dān)的原則，也提高了項(xiàng)目對投資人的吸引力。同時，在招標(biāo)文件中將投資人對保底車流量的優(yōu)化作為加分項(xiàng)，有效地降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風(fēng)險。

　　2.通過設(shè)計(jì)超額利益分成的機(jī)制，避免社會投資人獲得過多超額收益，同時減輕了政府財政壓力，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。

　　3. 為了與招商目標(biāo)一致(由于工程復(fù)雜、工期緊張，采用了“投資-建設(shè)-運(yùn)營一體化”的模式)，本PPP項(xiàng)目評標(biāo)方式采用了雙信封綜合評估法。通過這種評審方法，有效地避免了投資人惡意低價中標(biāo)，確保進(jìn)入第二個信封評審的投標(biāo)人，具有保障該項(xiàng)目順利實(shí)施的施工組織管理能力，同時又能使約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)得到充分的競爭。

　　4.合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施方案對項(xiàng)目各類風(fēng)險進(jìn)行了詳細(xì)識別，并分類制定風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。在對總投資進(jìn)行控制的基礎(chǔ)上，單獨(dú)考慮征地拆遷的投資控制。

　　5. 現(xiàn)階段交通部尚無此類項(xiàng)目的招標(biāo)文件范本，本項(xiàng)目招標(biāo)文件以國家交通部關(guān)于公路工程和經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)文件范本為基礎(chǔ)，并結(jié)合國家財政部、國家發(fā)改委關(guān)于政府與社會資本合作相應(yīng)文件中，對合同文本框架結(jié)構(gòu)及內(nèi)容說明的指導(dǎo)意見編制而成，在高速公路PPP項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)儆谑讋?chuàng)。

　　(作者系北京市交通委員會發(fā)展計(jì)劃處主任科員)

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