存量PPP項(xiàng)目落地經(jīng)驗(yàn)探析——以新沂市污水處理廠改擴(kuò)建為例

發(fā)布日期：2016-06-13來源：南京卓遠(yuǎn)編輯：宋珍珍

[摘要]

文/周婷

　　2016年6月4日，新沂市首個(gè)PPP項(xiàng)目，同時(shí)也是被納入江蘇省示范庫的新沂市污水處理廠改擴(kuò)建項(xiàng)目正式簽約。

　　該污水廠改擴(kuò)建PPP項(xiàng)目始于工業(yè)化發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不可調(diào)和的矛盾。始終堅(jiān)定“工業(yè)強(qiáng)市”信念的新沂，在面對著工業(yè)項(xiàng)目不斷落戶與工業(yè)污水和生活污水量的不斷增加，再加上國家對《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》出水標(biāo)準(zhǔn)的提高，其現(xiàn)有的城市污水處理廠的處理效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國家排放標(biāo)準(zhǔn)的要求。因此，新沂市提出對城市污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)改造，對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠進(jìn)行擴(kuò)建，顯得更為緊迫和必要。

　　南京卓遠(yuǎn)作為項(xiàng)目的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)有幸參與其中。在PPP領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌決策與各部門的積極配合下，針對于存量項(xiàng)目以及由于涉及新沂市城市污水處理廠提標(biāo)改造和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠二期擴(kuò)建兩項(xiàng)工程交易結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜的特點(diǎn)，通過充分調(diào)研和設(shè)計(jì)論證，按部就班逐步推進(jìn)，最終歷時(shí)一年左右時(shí)間項(xiàng)目順利落地，光大水務(wù)中標(biāo)，城市污水處理廠與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠的中標(biāo)價(jià)格分別為1.24元/立方米與7.97元/立方米。

　　項(xiàng)目背景

　　項(xiàng)目范圍

　　新沂市污水處理廠改擴(kuò)建PPP項(xiàng)目包括新沂市城市污水處理廠提標(biāo)改造工程及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠二期擴(kuò)建工程。新沂城市污水處理廠設(shè)計(jì)處理規(guī)模7萬噸/ 日，2001年投入商業(yè)運(yùn)營，出水水質(zhì)一級B。提標(biāo)改造工程計(jì)劃將出水標(biāo)準(zhǔn)提高到一級A。新沂市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠一期工程設(shè)計(jì)處理規(guī)模為1萬噸/日，二期工程計(jì)劃擴(kuò)建1萬噸/日，出水水質(zhì)為一級A。

　　綜上可以看出，這個(gè)項(xiàng)目納入PPP運(yùn)作范圍的主要包括設(shè)計(jì)工程規(guī)模為7.0萬立方米/日的城市污水處理廠提標(biāo)改造工程的投資、建設(shè)與運(yùn)營以及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠二期擴(kuò)建工程的投資、建設(shè)與一二期運(yùn)營。

　　PPP合作方式

　　該污水改擴(kuò)建項(xiàng)目特許經(jīng)營期為25年(含建設(shè)期1年)，擬采用ROT(重構(gòu)-運(yùn)營-移交)的運(yùn)作方式(本項(xiàng)目工程施工須按國家相關(guān)規(guī)定通過招投標(biāo)方式發(fā)包)。

　　政府與社會(huì)資本合作方投資共同成立PPP項(xiàng)目公司，按股權(quán)比例分享收益。政府方以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠存量資產(chǎn)作價(jià)出資，占股49%，并將城市污水處理廠存量資產(chǎn)以應(yīng)收債權(quán)的形式投資注入項(xiàng)目公司。社會(huì)資本以現(xiàn)金形式出資，占股51%。特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司應(yīng)向新沂市住建局無償移交完好的項(xiàng)目設(shè)施、技術(shù)設(shè)備及運(yùn)營資料等全部資產(chǎn)及其全部權(quán)益。

　　圖 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

　　項(xiàng)目亮點(diǎn)

　　兩廠協(xié)同運(yùn)作的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　新沂市污水處理廠改擴(kuò)建包含的兩個(gè)子工程都存在存量資產(chǎn)。在南京卓遠(yuǎn)項(xiàng)目組進(jìn)場后，通過與實(shí)施機(jī)構(gòu)的交流溝通，了解到政府方計(jì)劃以城市污水處理廠及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠一期全部存量資產(chǎn)作價(jià)出資，占股49%，社會(huì)資本以現(xiàn)金出資，占股51%，資金不足部分通過銀行貸款解決。若采用上述交易結(jié)構(gòu)，則項(xiàng)目資本金比例相當(dāng)高，占總投資的88%，測算的污水處理服務(wù)單價(jià)明顯高于行業(yè)平均水平。水價(jià)高的原因主要是項(xiàng)目資本金比例過高，沒有發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的杠桿作用，資本金要求的回報(bào)率一般高于銀行等金融機(jī)構(gòu)的融資利率。

　　基于上述交易結(jié)構(gòu)的缺陷，南京卓遠(yuǎn)項(xiàng)目組結(jié)合本項(xiàng)目實(shí)際及多年的污水處理行業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，提出以下建議：

　　交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)：

　　在保證項(xiàng)目參與方股權(quán)比例不變的情況下，將經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠存量資產(chǎn)作價(jià)股權(quán)出資，并將城市污水處理廠存量資產(chǎn)以應(yīng)收債權(quán)投資的形式注入項(xiàng)目公司。

　　項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目公司需支付政府方對應(yīng)的城市廠資產(chǎn)對價(jià)。

　　這種交易結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢：

　　其一，項(xiàng)目資本金比例約占總投資的35%，較前一種交易結(jié)構(gòu)下的資本金比例有明顯下降，兩廠污水處理服務(wù)單價(jià)也有明顯下降;其二，政府方在項(xiàng)目運(yùn)作初期即可盤活8000多萬的資產(chǎn)，由于其是以城市污水處理廠存量資產(chǎn)價(jià)值作為債權(quán)進(jìn)行投資，充實(shí)地方財(cái)政。

　　如此，這種交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)不僅有效盤活了政府存量資產(chǎn)，同時(shí)有效減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，可謂一舉兩得。

　　項(xiàng)目用地的規(guī)范處理

　　該污水廠改擴(kuò)建項(xiàng)目總投資中包含劃撥土地的價(jià)值，那么項(xiàng)目公司成立后，政府應(yīng)將土地劃撥至項(xiàng)目公司名下。經(jīng)過與國土等相關(guān)部門的溝通，政府方同意在項(xiàng)目公司成立后四個(gè)月內(nèi)，將項(xiàng)目用地使用權(quán)辦理至項(xiàng)目公司名下，項(xiàng)目公司無需承擔(dān)土地劃撥相關(guān)費(fèi)用，只需依法承擔(dān)劃撥用地使用期間的相關(guān)稅費(fèi)。

　　這與過往許多污水處理服務(wù)PPP項(xiàng)目對于項(xiàng)目用地的處理方式不同，以前的同類污水處理項(xiàng)目，項(xiàng)目用地一般由政府方提供給項(xiàng)目公司無償使用。

　　根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國國有土地使用權(quán)取得方式有劃撥取得、國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股四種，從這個(gè)角度來說，無償使用并不符合國家法律對于土地使用權(quán)取得方式的規(guī)定，若政府方通過無償使用或無償租賃等模式的形式將劃撥土地使用權(quán)提供給項(xiàng)目公司使用，顯然不符合現(xiàn)行國有土地管理法律法規(guī)框架下允許的土地取得方式，存在被收回土地使用權(quán)或被要求補(bǔ)充征繳土地出讓金的風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP采購流程的嚴(yán)格按規(guī)執(zhí)行

　　事實(shí)上，這個(gè)項(xiàng)目是新沂市首個(gè)PPP項(xiàng)目，其能夠成功落地，也歸功于規(guī)范的項(xiàng)目采購流程。

　　首先，其采用競爭性磋商的方式進(jìn)行采購，江蘇省采購中心作為采購代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的通知》(財(cái)庫〔2014〕215號(hào))及《關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知》(財(cái)庫〔2014〕214號(hào))的文件精神。其次，本著公開透明、充分競爭的原則，在省采購中心的組織下，本項(xiàng)目資格預(yù)審工作、磋商談判工作規(guī)范有序開展。

　　PPP運(yùn)作前期工作的扎實(shí)積累

　　在南京卓遠(yuǎn)項(xiàng)目組進(jìn)場后，新沂市城市污水處理廠提標(biāo)改造工程已完成環(huán)評、可研、土地等審批工作，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠二期擴(kuò)建工程相關(guān)的前期工作也在審批中，且兩廠的資產(chǎn)評估均已完成。

　　在項(xiàng)目進(jìn)入采購階段之前，兩項(xiàng)工程的初步設(shè)計(jì)方案均已完成，這為項(xiàng)目組的資料收集工作帶來了極大的便利，為后續(xù)實(shí)施方案的編制工作提供了保障，為項(xiàng)目的順利落地實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

　　項(xiàng)目問題

　　資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓涉稅處理

　　由于該污水廠改擴(kuò)建項(xiàng)目中涉及存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)過南京卓遠(yuǎn)與當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)的溝通，發(fā)現(xiàn)其后續(xù)運(yùn)作過程中可能會(huì)涉及到增值稅、土地契稅等稅費(fèi)。然而，針對涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的TOT項(xiàng)目運(yùn)作過程中產(chǎn)生的稅費(fèi)，當(dāng)前有關(guān)部門并沒有出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠減免的政策。若后續(xù)運(yùn)作過程中確實(shí)需要繳納大額稅收，必然將增加本項(xiàng)目的交易成本，增加政府方支出。

　　因此，為了保障PPP項(xiàng)目的順利落地，減少因稅收政策不明朗對PPP項(xiàng)目實(shí)施造成的阻礙，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)針對PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中涉稅優(yōu)惠減免政策，更好地支持PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。

　　資產(chǎn)評估時(shí)效性

　　資產(chǎn)評估報(bào)告有效期一般是一年，本項(xiàng)目進(jìn)入磋商階段之前，資產(chǎn)評估報(bào)告已過期，當(dāng)?shù)貒Y部門認(rèn)為需要對相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行重新評估后方可進(jìn)入磋商環(huán)節(jié)，因此又拖延了項(xiàng)目磋商談判的時(shí)間，對項(xiàng)目的推進(jìn)速度造成了一定影響。

　　所以，在TOT項(xiàng)目中涉及存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)，資產(chǎn)評估基準(zhǔn)期的設(shè)定應(yīng)充分考慮項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

　　投資報(bào)價(jià)

　　在項(xiàng)目進(jìn)入磋商談判前，項(xiàng)目初設(shè)及施工圖已完成，對于城市污水處理廠提標(biāo)改造及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠二期擴(kuò)建新增投資的報(bào)價(jià)統(tǒng)一按初設(shè)概算為基準(zhǔn)投資額，項(xiàng)目最終投資額超過兩項(xiàng)目初設(shè)要求的，各家自行承擔(dān)相應(yīng)投資支出;項(xiàng)目最終投資額低于兩項(xiàng)目初設(shè)要求的，項(xiàng)目竣工決算審計(jì)后，相應(yīng)調(diào)減水價(jià)。

　　此種報(bào)價(jià)方式無法發(fā)揮社會(huì)資本在工程造價(jià)內(nèi)部控制管理方面的優(yōu)勢，無法激發(fā)社會(huì)資本成本節(jié)約的意識(shí)，不能很好地發(fā)揮社會(huì)資本的主觀能動(dòng)性。

　　項(xiàng)目體會(huì)

　　近年來，在污水處理行業(yè)“低價(jià)中標(biāo)”的事屢見不鮮。不少業(yè)內(nèi)人士抱怨：這種做法是“拿了一個(gè)項(xiàng)目，壞了一個(gè)行業(yè)，害死同行，累死自己，坑死業(yè)主”。與此類“低價(jià)中標(biāo)”的PPP項(xiàng)目相比，本項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)格相對合理，不存在惡意低價(jià)競爭，符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律，有利于成就PPP“完美婚姻”，有利于促進(jìn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　此外，PPP相關(guān)法律法規(guī)的缺失尤其是稅收法律法規(guī)的缺失給PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施造成了一定的困難與阻力，相關(guān)部門應(yīng)盡快制定出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，為更多PPP項(xiàng)目的落地保駕護(hù)航。

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