首條高速3P項目將成樣板

發布日期：2017-10-24來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 隨著京津冀一體化國家戰略的推進實施，北京市新建第二機場的建設，以及2019年延慶世園會和2022年世界冬奧會等重大活動即將在北京舉辦，未來幾年北京市配套建設的高速公路投資規模預計將超過千億，新建高速公路里程將超過1000公里，政府投資壓力突顯。
興延高速公路作為2019年延慶世園會重要的配套交通基礎設施之一，工程投資規模大、施工難度大、施工工期十分緊張（理論工期約40個月），必須于2015年10月份進場施工才能保證按時完工。因此，為了保障項目的如期順利完成，北京市交通委于2015年1月份啟動了興延高速公路PPP項目相關的準備及招商工作。

　　目前，興延高速公路PPP項目已按照公開招標的方式成功完成社會投資人的招商工作，成為北京市乃至全國通過公開招標確定社會投資人的第一條高速公路PPP項目，并達到了社會投資人的經濟利益和政府方的公共利益雙贏的結果。

　　項目概況

　　興延高速公路位于京藏高速公路以西，呈南北走向，南起西北六環路雙橫立交，北至京藏高速營城子立交收費站以北，路線全長約42.2km，最長隧道5.7公里，橋隧比超過70%，項目總投資約143億元。

　　投資規模大。興延高速公路總投資約143億元，單公里造價達到3.4億元。若按原有“政府資本金+債務性融資” 的融資方式，北京市政府當期的財政資金負擔過重。

　　1．施工難度大。興延高速公路全線共設隧道5 處/11座，單洞累計全長31公里。其中，3公里以上的特長隧道3處，最長隧道5.7公里，而之前北京市最長的京藏高速潭峪溝隧道長度僅為3.5公里。

　　2．施工工期緊張。由于延慶世園會將于2019年4月份正式開幕，興延高速公路作為世園會重要的配套基礎設施之一,必須于2018年12月底之前完工,絕對工期低于40個月,工期要求非常嚴格。

　　3．經營收入難以覆蓋建設運營成本。項目主要收入來源是車輛的通行費，且收入僅能平衡約14.5 億元的建設期銀行貸款，若無其他經營收入來源， 無法滿足投資人對投資回報的要求。

　　實施模式

　　針對該項目投融資及建設運營工作的諸多難點，北京市交通委結合該項目的特點，及市財力當前可負擔的資金投入，對項目運作模式及實施方案進行了詳細的設計。

　　模式比選

　　為保障項目操作模式科學合理，北京市交通委對PPP模式，及傳統政府融資平臺債務性融資模式進行了比選。

　　PPP模式相比較傳統建設模式——一是符合國務院及北京市政府鼓勵社會資本參與基礎設施投資、建設及運營管理精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規則，營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境；二是降低政府當期資金投入壓力，緩解了政府建設期的投資壓力；三是在政府和社會資本間合理分配項目風險，有效控制了政府的債務風險。同時，PPP模式下政府在運營期的運營補貼較多，但通過充分的市場競爭，可有效降低運營補貼。

　　最終確定了采用PPP模式進行投資、建設及運營管理。

　　實施模式

　　采用PPP模式，北京市政府授權市交通委作為實施機關，市交通委通過公開招標的方式選擇社會投資人。首發集團作為政府出資人代表，與社會投資人共同成立項目公司，首發集團不參與分紅。市交通委通過PPP合同授權項目公司投資、建設及運營管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。項目特許經營期內的特許經營權，包括高速公路收費權、沿線廣告牌以及加油站經營權。　　

　　1.融資結構　

　　該項目總投資約143.5億元，其中政府按可研批復總投資的25% 出資，約36億元；社會投資人按雙方股權比例相應出資，約37.5億元，剩余資金由項目公司負責籌集。采用這種融資結構，一方面滿足了項目的最低資本金比例要求，另一方面項目公司可以通過PPP協議向銀行進行質押貸款，充分發揮了項目公司的融資能力。通過此種方式，政府僅投入了36億元的資本金，撬動了約110億元的社會投資，極大地緩解了政府當期的財政壓力。

　　2.項目公司股權結構

　　項目公司由首發集團以及社會投資人共同成立。其中，首發集團利用政府資本金出資約36億元（占股49%），社會投資人出資約37.5億元（占股51%），首發集團在項目公司中不分紅。通過此種股權結構的設計，一是滿足了政府在項目公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權的規定；二是首發集團作為政府出資人代表在項目公司中占有一部分股權，使得政府能夠按照商業原則參與項目公司日常經營重大事項的決策，降低與項目公司之間的信息不對稱性，有利于保障公共利益的最大化；三是首發集團在項目公司中不分紅亦不承擔虧損，符合政府提供公共服務和產品應體現公益性的原則，進一步增加了項目對投資人的吸引力，降低了政府風險；四是考慮到前期資本金投入與后期運營補貼的關系，避免政府運營期財政補貼壓力過大，政府股權比例越大，變相降低了社會投資人前期的資金投入， 進而降低了運營期的財政補貼壓力。　

　　3.投資回報機制

　　通過前面的分析，從項目本身現金流可平衡銀行貸款的結果來看，該項目平衡自身投資的能力較弱，因此若僅依靠項目本身的經營收益，無法滿足社會投資人適當盈利的要求，不具備市場化的條件。　

　　因此，為了增強該項目的市場化條件，一方面采用廣告牌、加油站等多種經營收入增加項目的現金流；另一方面采用約定通行費標準的方式，由市財力對實際通行費標準與約定通行費標準之間收費收入的差額進行補貼；此外，還通過保底車流量的設計，政府承擔了最低需求的風險，適度保障了參與公益性交通基礎設施投資企業的利益，提高了社會投資人的參與度。通過以上三種措施，可以有效地保障投資人的預期回收，使得本項目具備了市場化的條件。

　　4.風險分配機制

　　基于政府和社會投資方合作關系的長期穩定性，以風險最優分配為核心，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府方和社會投資方之間合理進行風險分配。一是由社會投資方主要承擔項目的融資、建設、經營和維護的風險；二是對于車流量需求不足的風險，由社會投資方承擔，但政府方通過設置最低車流量保障級和最高車流量分成機制，減少社會投資方的風險及暴利；三是對于不可抗力風險，由雙方共同承擔。

　　5.保底車流量

　　政府和社會資本合作項目應體現風險分擔的原則，該項目較大的風險之一就是車流量變化的風險。因此，在方案設計時考慮車流量風險由政府和投資人共同承擔，投資人承擔一定范圍的車流量變化風險，超過一定范圍的風險由政府承擔。

　　在前期的方案設計中，將保底車流量設置為80%，此時項目自有資金內部收益率接近當時長期銀行存款利率，基本能滿足投資人投資機會成本的要求；在后期方案研究過程中，對保底車流量的比例在招標文件中作為加分項，鼓勵社會投資人在80%的基礎上降低保底車流量的比例，以降低政府兌現最低需求保險的風險。

　　6.招商方式　

　　由于高速公路項目屬于市場化程度較高的行業，為了保障充分競爭，有效降低政府運營補貼壓力，該項目采用公開招標的方式來選擇社會投資人。同時，為了保障該項目如期、高質量的完工，由中標的社會投資人直接負責施工建設，以節約施工二次招標的時間。

　　因此，在招商強制性資格條件中，要求社會投資人擁有高速公路施工總承包一級及以上資質，并擁有在復雜山區段建設高速公路的經驗和業績，中標該項目的社會投資人直接負責項目的施工建設任務。

　　7.招標模式

　　本項目評標辦法采用的是雙信封綜合評估法。第一信封中對投標人的投融資能力、建設施工能力以及運營能力進行評審；第二信封的評審內容即為基準年約定通行費。由于第一信封和第二信封的分值共同影響最終的評分結果，且每個信封所占比重均為50%,兩個信封中對最終評分結果影響的敏感性應該是相同的，這樣可以防止投標人采用不平衡報價的得分策略，保障更為公平合理的評審結果。

　　投標結果分析

　　自2015年初編制項目實施方案至6月發布招標文件以來， 北京市交通委對約定通行費報價進行了充分分析研究，為后續通過公開競爭降低約定通行費奠定了良好的基礎。

　　1．實施方案階段

　　經初步測算：當項目收費標準為0.5元/車·公里時，約定通行費報價測算值為1.88元/車·公里，政府補貼標準為1.38元/車·公里，運營初始年（2019年）補貼5.7億元。

　　2．招標文件階段　

　　在確定了該項目的實施模式后，由于實施方案編制階段項目總投資、貸款利率等參數的變化，對約定通行費標準進行重新測算。最終，以約定通行費報價1.67元/車·公里，標準車作為第二信封的控制價，以保障投標人報出基準年約定通行費標準的能在科學合理范圍內進行充分、公平的競爭。

　　3．投標結果預測

　　2015年8月26日，本項目正式開標，共有6家單位遞交了投標文件。在開標現場只對各投標人的標前頁內容進行公開唱標，我們根據標前頁中投資、運營成本等數據，對基準年約定通行費標準進行測算。　

　　從總投資的角度看，各家投標人均在招標中費用的基礎上進行了下調；從建安費用來看，投資人基本上按照招標文件中給出的建安費用進行響應； 從運營費用來看，運營成本報價均低于測算方案中的運營成本；從保底車流量來看，投標人均最大程度響應了保底車流量的優惠加分（下降5%即能得滿分）；從政府和社會投資人出資金額來看，基本都是按照政府承諾的出資金額上限進行響應。

　　從開標現場得到的信息分析，通過市場化方式招商，該項目切實降低了項目的總投資及運營成本，減輕了后期財政補貼的壓力；降低了保底車流量的比例，減少了政府對最低需求承諾的兌現風險。總的來看，通過市場化的方式，較好地滿足了市政府提出的降低我市高速公路投資建設及運營成本的要求。

　　4．中標結果分析

　　最終中鐵建聯合體綜合得分位列第一。中鐵建勝出的關鍵因素在于較低的0.88元/車·公里約定通行費報價，大大降低了政府的補貼費用。其他各投資人各項技術指標亦均在合理范圍之內，同樣較好地響應了政府提出的各項指標。

　　示范意義

　　1. 該項目是自去年國家層面力推PPP模式，出臺了一系列新的相關制度法規以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP項目。項目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路PPP項目的推廣，提供了可借鑒的成功案例。

　　2. 該項目是全國首例通過“約定通行費”，在運營期對高速公路運營提供補貼的項目，為全國高速公路投資回報機制開創了新的路徑。

　　3.通過PPP模式，十分有效地降低了傳統建設模式下的投資及運營成本，約定通行費標準由1.67 元/標準車·公里的最高控制價，降低到0.88元/標準車·公里的中標價，降低了政府的財政壓力，充分體現出PPP模式提高公共產品及服務效率的優勢。

　　4. 該項目的成功實踐，對于落實國發[2014]60 號文指示精神，推進本市高速公路市場化進程，解決全市高速公路集中建設的資金需求，落實市政府提升運營管理水平、降低投資運營成本的要求，具有重大的現實意義。

　　主要創新點

　　1.通過保底車流量的設置，避免社會投資人承擔過大風險，體現了PPP模式風險共擔的原則，也提高了項目對投資人的吸引力。同時，在招標文件中將投資人對保底車流量的優化作為加分項，有效地降低了政府兌現最低需求保障的風險。

　　2.通過設計超額利益分成的機制，避免社會投資人獲得過多超額收益，同時減輕了政府財政壓力，充分體現PPP模式利益共享的原則。

　　3.為了與招商目標一致（由于工程復雜、工期緊張，采用了“投資-建設-運營一體化”的模式），本PPP項目評標方式采用了雙信封綜合評估法。通過這種評審方法，有效地避免了投資人惡意低價中標，確保進入第二個信封評審的投標人，具有保障該項目順利實施的施工組織管理能力，同時又能使約定通行費標準得到充分的競爭。

　　4.合理的風險分擔機制。項目實施方案對項目各類風險進行了詳細識別，并分類制定風險分擔機制。在對總投資進行控制的基礎上，單獨考慮征地拆遷的投資控制。

　　5.現階段交通部尚無此類項目的招標文件范本，本項目招標文件以國家交通部關于公路工程和經營性公路建設項目的招標文件范本為基礎，并結合國家財政部、國家發改委關于政府與社會資本合作相應文件中，對合同文本框架結構及內容說明的指導意見編制而成，在高速公路PPP項目領域屬于首創。

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