PPP項目監管研究

發布日期：2017-11-20來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

     一、PPP項目監管的必要性

近年來，PPP模式在我國基礎設施和公共服務領域中的運用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經濟和社會發展過程中面臨的財政建設資金短缺和管理效率低下的問題;另一方面，政府如果不能對PPP項目參與主體和參與單位進行有效的監督和管理，很容易出現各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項目中引入監管具有必要性。

(1)解決社會資本和政府之間的矛盾

PPP模式中，政府和社會資本共同組建的項目公司負責項目的設計、勘測、融資、建設、運營和管理。從政府的角度來看，社會資本在項目建設、運營過程中擁有更多與項目相關的信息，容易導致道德風險。建設期，承建商會偷工減料，降低原材料成本;運營期，出于自身利益最大化，社會資本會粉飾報表，做低利潤，減少項目分紅或是要求更多補貼;國有資產移交前期，社會資本會侵蝕國有資產，損害國家利益。從社會資本的角度來看，政府處于強勢地位，在項目執行過程中拒絕履行承諾或是臨時修改實施方案和合同事項屢見不鮮，最終導致社會資本投資虧損。由此看來，引入獨立性監管機構來保障政府和社會資本雙方的利益尤為重要。

(2)解決社會資本和公眾之間的矛盾

政府通過PPP模式引入社會資本雖然可以增加供給、優化風險、提高公共服務效率和質量、促進創新和公平競爭，但基礎設施行業的自然壟斷特性、特許經營權的排他性和資源的稀缺性，無法規避壟斷的低效性，無法規避因壟斷的低效性帶來的公共福利減少和公眾負擔加重。在醫療養老行業，由于資源的缺乏，容易導致服務行業收費較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業中，由于水價受限，自來水廠會通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質和公眾的飲水安全。政府出于實現公眾利益和社會效益最大化的目標，必須對PPP項目參與主體和參與單位進行監管。

二、PPP模式下政府監管現狀及國外經驗借鑒

(一)PPP模式下項目監管現狀

PPP項目監管有行政監管、司法監管、行業監管 、社會監管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺，社會監管形同虛設;基礎設施和公共服務行業缺乏自律性和組織性，行業監管起不到實質性作用;司法監管存在滯后性;現階段，我國PPP監管主要依靠政府行政監管。

在現有政府監管體系中，以政府行政監管為主。國務院發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公共服務行業的特許經營規章、政策制定和監督管理工作。

1.政府監管角色定位不清晰，缺乏組織協調性

PPP模式下，項目監管涉及到的政府部門較多，各部門的監管角色定位不清晰、分工不明確，致使監管職能交叉或監管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項目中，整個項目運作由市發改委牽頭，市住建局作為項目實施機構，市環保局作為政府出資代表負責出資。在談判過程中，住建局與投資人確定股權比例后，環保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務，致使與投資人要重新進行談判，影響PPP項目的總體進展和進度安排。

此外，由于PPP項目全生命周期長、環節復雜、參與主體多，如果沒有市、縣政府領導進行統一協調，成立項目協調小組，相關行政部門和行業主管可能不愿意過多參與到PPP項目中來。某縣財政部門牽頭推進PPP項目，并組織行業主管部門一起參與項目物有所值和財政承受能力評審工作，由于行業主管部門對PPP不了解，在評審中未盡其職，事后需要向市政府上報PPP項目實施方案時，行業主管表示對項目中的方案不認可，不愿意承擔相關責任。由此看來，建立PPP項目協調小組對推進PPP項目順利進行尤為重要，一般由市長(縣長)和行業主管部門分別任組長和副組長，組織協調其他相關部門對項目進行監督管理。

2.監管工作流于形式，政府部門缺乏項目監管意識

我國PPP發展處于初級階段，PPP項目監管工作相對落后。現階段大多數的PPP項目尚處于前期準備階段，政府將監管的重點大多放在項目篩選、識別和社會資本準入方面，對項目后期建設和運營缺乏有效監管。發改財政等相關行政部門為加快PPP工作有效推進，發布多項指導意見和管理辦法，而各地市、縣政府由于急于推動項目簽約落地，多數監管工作不到位，起不到實質性作用。某些地區市、縣政府為獲得財政獎勵資金，盲目推廣PPP項目，項目的物有所值和財政承受能力評審工作流于形式，導致一些非PPP項目魚目混珠。某市將許多沒有經營性質的公益性項目包裝成PPP項目，市財政部門和行業主管部門缺乏對項目的監管意識，在項目識別階段沒有認真開展物有所值和財政承受能力評審工作。

3.缺乏有效的監管機制和監管方法

在現階段PPP項目推進和實施過程中，項目準入監管借鑒了國外常用的物有所值比較法和競爭性招投標法，但在后期建設、運營和移交階段缺乏具體的監管機制和方法。如在醫療養老行業，由于缺乏適用于PPP模式下的績效考核機制和定價機制，致使監管部門不知道該以何種方式、按照何種程序對項目服務水平和收費價格進行監督管理。尤其是在價格監管方面，原有的成本導向法容易導致壟斷暴利現象，不適用于PPP模式下的定價規則，社會資本因為制定過高的收費價格不被公眾接受，政府夾在社會資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會資本放棄項目經營權結束合作。因此，需要建立合理的價格監管機制，來規避因定價過高而產生暴利，和保證投資者合理收益，達到權衡公眾利益和投資人利益的目標。

4.監管的法律法規建設滯后

目前，由于PPP項目在我國尚處于試行階段，在法律層面沒有系統、完善的立法對PPP項目的全生命周期獲得進行規范和指導，而現階段所涉及的PPP相關法律較為分散且不具有針對性，如《招投標法》、《合同法》、《建筑法》等，在PPP項目具體的實施操作和監督管理方面缺乏有力依據。

相比較而言，PPP模式應用較成熟的國家，如英美、日本、新加坡、韓國等，在PPP立法和相關行業法律制定方面做得較好。韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》。1997年因亞洲金融風波的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎設施公私伙伴關系法》，法案廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮化中發揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎設施法》。

5.監管機構不獨立

我國現有監管機構的人員組成、機構設置以及權力來源都是由政府來決定而不是通過專門的法律來規定、獨立的機構來執行，使得現有監管機構不能獨立的行使監管權。監管機構在制定監管規則和規則執行方面都擁有較大的自由裁量權，容易導致監管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設市級文化藝術館，由于公開招標的條件設置苛刻和不公平，導致兩次公開招標失敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。

此外，政府部門作為PPP項目中的參與者，和社會資本處于同等地位，理應接受監管。如果監管機構不具備獨立性，政府部門在PPP中即是參賽者，又是裁判員，會使社會資本處于不利地位。在某些PPP項目中，政府授權地方城投公司作為項目出資方參與項目運作，同時城投方又作為項目實施機構負責項目監管和績效考評工作，缺乏獨立性。

6.監管隊伍整體素質不高

由于PPP項目項目生命周期長，操作流程復雜，項目建設與運營管理中的參與主體多、組織關系復雜，要求監管人員熟悉PPP項目相關操作流程和政策法規。其次，不同類型的項目在技術經濟上各有特點，從規劃、投資、建設到運營的整個過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業的技術問題，還有法律、管理、審計、財務等各個方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規，又懂得項目投資、項目管理及風險管理等各方面基本專業知識和技能的高素質人才，這樣才能對PPP項目在建設運營中進行全方位有效的監管。

(二)國外公用事業監管經驗借鑒和啟示

1.國外公用事業監管經驗借鑒

自20世紀70年代以來，許多發達國家在城市公共事業中引入市場機制，政府監管的范圍由傳統的資格審查、數量限制、許可證等限制性進入的方式，轉變為通過特許經營合同進行監管的方式，并注重引入市場競爭的積極作用。

(1)英國監管模式

英國公用事業的管理體制改革包含在民營化改革進程中，主要包括完善法律、建立獨立的監管機構、引入市場競爭。

①健全法律法規。為明確改革的法律依據和實施程序，采取立法先行策略。英國政府于1989年頒布了《自來水法》，允許10個地區自來水公司民營化，授予自來水公司特許經營權，并對自來水生產與運營進行管制;1989年頒布了《電力法》，把電力企業分割為電網、分銷和生產公司。這些法律的制定為不同產業的政府監管體制改革提供了法律依據。

②實行獨立的政府管制機構。采用垂直監管模式，設立了統一全國性的監管機構，并在各地各個產業都設置了分支管制機構，由負責各產業的國務大臣委任總監，并授予其發放企業經營許可證，管制企業產品的價格、質量以及投資等行為的法定權利。如英國城市水務行業服務監管的基本架構是將環境、經濟和社會以及飲用水質量三個方面的監管職能分別納入三個獨立的監管部門，并統一于英國政府環境部。其中，水務辦公室的主要職能是經濟和社會方面的監督;飲用水監督委員會是飲用水水質的監管單位;環境監管局具體負責環境保護方面的監督。它們與環境部的權力劃分一般為：環境部任命各獨立部門的總監，制定具體的監管改革措施，設計監管改革方案;獨立部門則負責執行政策、監督市場、提出建議和處理具體的監管事務等。

③實行有效競爭和最高限價監管政策。在管制方法上，相繼采取了特許招投標、最高限價管制模型、區域間競爭等激勵性管制手段，以最大限度地在這些產業內引入競爭。依據通貨膨脹率和企業的生產效率增長率，確定最高限價，企業在不超過規定的最高限價前提下追求利潤最大化，這樣就能使企業通過競爭和不斷提高生產效率來取得較多的利潤。

(2)美國監管模式

從20世紀70年代開始到90年代，美國聯邦政府有步驟地放松經濟監管，尤其是對電力、天然氣等公用事業放松了對價格、市場準入和許可經營方面的限制，開放市場，引入競爭機制。

①獨立的行政機構。獨立監管機構是美國的產業監管機構采取的方式。獨立監管機構一般由5-7名委員組成，委員必須來自不同黨派，通常是該領域的專家熟悉相應領域的專門知識，而且獨立監管機構可同時行使立法權、行政權和司法權。

②監管以法律為依據。美國始終堅持監管標準中立、程序公開的原則，制定了完善的法律法規體系，使整個管制改革過程有法可依。如在美國能源監管機構的設置、職能與監管執法范圍的確定、監管的方法等方面都是依據法律法規確立的。對企業經營的條件和違規行為都有明確的規定和限制，從而在法律制度的保障下規范了市場和行業秩序。

③管制實施。管制改革的推進以法律為基礎，實行促進競爭的監管政策。對于非自然壟斷行業，鼓勵競爭，促使企業降低成本、提高生產效率，如1980年首先在鐵路和航空業推行改革，國會通過《斯塔格斯鐵路法》放松了價格管制和市場退出管制，允許鐵路公司根據市場需求和競爭情況自由定價。對于自然壟斷行業，制定科學合理的價格監管模式，如在天然氣行業運用投資回報率價格模型，對價格進行監管和調控。

(3)新加坡的監管模式

新加坡采取的是行業縱向一體化為主的監管和管理混合體制。

①清晰完備的監管法律制度。新加坡先后頒布了《公用事業法》、《電力法》、《燃氣法》等。

②獨立的監管機構。在新加坡，代表國家管理和監督公用事業的權利主體是分行業建立的法定機構。在國會的授權下，各個行業的法定機構均具有政府監管的行政職能和經營公共企業(國有企業)的雙重功能。這樣，法定機構不僅是半自治的行政管理機構，而且也是經營機構。不同的法定機構，由于所處的經濟領域不同，其權力范圍也有所差異。

③價格監管。新加坡實行的是價格上限監管方法。價格上限監管就是給出一個有較大空間的價格上限，且這個價格上限根據時間、通貨膨脹以及技術進步率等進行調整。價格上限監管是一種激勵性監管手段，是目前大多數西方國家采用的監管手段。

新加坡監管機構在公用事業企業制定和調整涉及消費者利益的價格時，都要召開聽證會。其特點是將方案在互聯網、大眾媒體上公布，廣泛聽取各方面的意見，并據此進行反復修改,再將修改后的結果公開，再次征求意見，以此作為定價的依據。另外，新加坡所有企業的經營資料都在工商注冊局備案，無論任何人，只要交一定費用，都可以索取并查到有關公司的資料。

(4)韓國監管模式

系統的PPP法律制度是韓國PPP監管的最大特色，同時韓國設立專門的PPP機構負責PPP政策的制定監管。

①系統的法律體系。韓國從1994年到2005年十年間建立起了一套系統完善的PPP法律體系，1994年韓國通過頒布《促進民間資本參與社會間接資本設施投資法》來規范PPP項目的實施，后經過四次修改形成2005年的《民間參與基礎設施法》，對適用民間投資的項目范圍、選擇的PPP模式等都進行了或多或少的擴充和修改。

同時韓國的法律規定細致，可操作性強。例如韓國罰款不僅對適合采用PPP 模式的設施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項目區分為政府立項招標項目和企業主動建議項目，并對二者的采購步驟也做分別的具體規定。

②專門的PPP機構。韓國則設立了韓國公私基礎設施投資管理中心(PIMAC)，隸屬于韓國發展部，PIMAC負責發布年度PPP計劃以及編制PPP指南，為PPP項目提供了具體而可操作的指引。它不僅是有關PPP理論政策的研究制定者，還充當管理PPP項目政府機構的角色，同時也是韓國PPP市場的推動者。

2.國外公用事業監管對我國PPP項目監管的啟示

經濟發達國家公共事業監管改革經驗，對我國構建基于PPP模式的城市基礎設施政府監管體制具有重要意義。借鑒以上國際經驗，可得到以下啟示：

①完善的法律法規是有效監管的基本準則。

根據發達國家的經驗，在市場化改革之前，都制定了健全的相關法律，用以明確監管機構的職責、權利、監管內容和方式等，從而實現依法監管，確保了監管的有效性。建議我國在引入社會資本和市場競爭機制之前，先制定適用的法律為監管依據。

②設置獨立的監管機構是有效監管的重要條件。

確保監管機構獨立于其他政府部門和企業，劃清職責界限，這將有利于監管權力的集中，這樣政府監管機構才能對被監管企業進行有效的權力制衡和約束。

③張弛適度的市場競爭機制和價格管制是有效監管的關鍵。

與英美兩國不同的是，我國公用事業領域的私有化程度相對較低，在現階段通過PPP模式引入市場競爭機制和私人投資者的同時，要避免因公用事業私有化經營改革中所產生的壟斷現象。因此，制定合理的價格監管機制是政府有效監管的關鍵。

三、PPP項目監管體系

(一)PPP項目監管目標和原則

1.PPP項目監管目標

明確PPP項目監管目標是確保項目各階段監管活動成功實施的前提，因此在設計項目監管體系和監管方式前，需要對監管目標加以明確，并以此為導向來建立適合我國國情的項目監管體系。結合本文PPP模式下項目監管的現狀，將監管的目標概括歸納為以下幾個方面：

第一，解決城市基礎設施領域的市場失靈和公共產品的服務質量。由于公共項目產品自然壟斷和公共物品性質的存在，在PPP項目實施的過程中會出現市場失靈，減弱了市場資源配置的效率，因而引入政府監管的主要目標是解決城市基礎設施領域的市場失靈和公共產品的服務質量兩個重要問題。

第二，保障公共項目社會效益和公共利益。由于公共項目產品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會公眾利益的代表，監管的最終目標是公共項目社會效益和公共利益得到保障。維護社會公平公正，實現社會效益最大化是政府監管的根本。

第三，兼顧效率與公平。為保證項目公司生產和運營的持續性發展，在補救市場失靈，保障公共產品和服務質量的同時，還要讓被監管企業獲得合理利潤，提高其生產效率。

第四，實現“三贏”目標。為保證PPP項目的順利實施，降低PPP項目實施過程中的風險，通過有效的監管，最終實現PPP項目參與主體政府、社會資本、社會公眾“三贏”。

2.PPP項目監管原則

根據以上監管目標，制定以下監管原則：

第一，依法監管的原則。監管機構的設置以及監管職責必須以法律的明確授權為依據，依法明確監管機構監管范圍和監管程序。只有做到監管有法可依，有法必依，才能有效規避政府相關部門監管的隨意性，減少權力膨脹和尋租的風險。

第二，約束與激勵相結合原則。一方面，監管機構為實現監管目標需要對監管對象進行限制性的監管，如準入監管，建設、運營和移交過程中質量、價格、項目驗收監管等。另一方面，為發揮PPP模式運作的優勢，鼓勵更多社會資本參與到公共項目中來，需要采取適當激勵機制，如PPP示范項目資金支持、PPP產業基金支持、試點項目專項資金支持、政策性貸款傾斜等。

第三，獨立專業原則。設立獨立性政府監管機構是保證監管行為獨立的前提條件，獨立性政府機構必須獨立于政策制定部門、參與PPP項目的政府部門和政府出資代表，確保監管的公正性，避免出現政府既是運動員又是裁判員的問題。專業性原則是對政府監管部門的專業要求，由于PPP項目過程復雜，涉及很多領域的專業知識，政府監管機構應建立一支在工程技術、財務、法律等方面精通的專業人才隊伍，以更好的發揮監管效益。

第四，公開透明、可問責原則。

公開透明原則要求監管機制和方法在設計時必須考慮監管的內容、過程和結果等信息的公開性，使監管流程透明化，保證社會公眾的知情權，創造良好的監管環境。可問責原則要求政府的監管活動必須接受政府自身和社會公眾監督，規避監管機構濫用職權。

第五，提高監管效率原則。制定PPP項目監管流程，明確各監管主體的責任和工作內容，避免重復監管和監管缺位，提高監管效率;運用合理的監管方法，避免因監管過度造成企業負擔加重。

(二)PPP項目監管總體框架

PPP項目總體框架包括監管主體和對象，以及監管主體對監管對象加以監管的監管方式。綜合性獨立監管機構作為獨立的監管主體在PPP項目監管中起到關鍵作用。被監管對象中，除了對社會資本進行監管外，與項目相關的政府方代表、政府行政部門和行業主管部門也需要受到監管。在監管方式中，法律法規、PPP合同體系是政府監管的依據和基礎，政策引導、績效考核機制和約束機制是對法律法規、合同體系的有效補充。

(三)PPP項目監管主體和監管對象

1.PPP項目監管主體

在PPP項目監管主體分為五類：綜合性獨立監管機構、政府行政部門、監察部門、司法機關和社會公眾。不同監管主體各司其職、相輔相成，形成有機監管主體。

(1)獨立性監管機構

由于PPP項目的特殊性，政府行政監管容易偏離監管目標，建議設立綜合性獨立監管機構，獨立于政府行政部門和政府代表方。獨立監管機構一方面對項目進行全生命周期監管，保障項目高效順利推進;另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監管行為的公正、公平。

借鑒香港模式，綜合性獨立監管機構的權力由國務院授予，獨立于行政部門，獨立地進行監管活動，下設各省市專業的獨立辦公室，成員通常是該領域的專家，熟悉相應領域的專門知識，綜合性獨立監管體系布局如圖1所示。

圖1 綜合性獨立監管體系

綜合性獨立監管機構在政府授權下制定各項監管的規章制度，并有權執行各項規章制度，還可以對傳統行政監管部門的監管行為是否合理進行監督。在國家層面，綜合性獨立監管機構主要負責制定PPP項目監管流程、監管機制，建立PPP項目全過程風險預警指標、風險控制系統，和立法部門、行業主管部門以及外部財務法律專家共同起草PPP法案、公用事業管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨立監管辦公室依據監管流程執行監管工作，包括社會資本準入監管、質量監管、價格監管、合同執行監管、國有資產監控和績效考核評估等。

(2)政府行政部門

政府行政部門配合獨立監管機構在不同的階段對監管對象進行監管。發改委是項目的監管的源頭，主要對項目進行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購，建設主管部門負責對項目招投標和建設過程進行監管，行業主管部門負責技術標準的制定、特許經營權的授予及對服務質量進行監管，環保部門、安全監督部門、物價部門對各自負責的部分有監管的義務。

(3)監察部門和司法機關

除了以上涉及到的監管主體外，監察部門在項目涉嫌重大違法違規情況下對項目和參與單位進行立案調查和監督管理，或對政府重點關注領域進行階段性監管，如工程質量和工程安全的監管。

司法機關主要是對獨立監管機構監管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監管機構與被監管對象之間的重大分歧。被監管企業如果不同意獨立監管機構的決議，有權向法院上訴，由法院進行裁決。

(4)社會公眾

社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產品和服務質量進行監管，通過聽證會對價格進行監管。

2.PPP項目監管對象

PPP項目監管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯系的設計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負責的事項及各單位之間的一系列事項。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監管范圍內。

(四)PPP項目政府監管方式

在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標下，政府監管部門、行業主管部門、監察部門、司法機關和綜合性獨立監管機構各司其職，通過法律法規、PPP合同(特許經營協議)、政策引導、約束激勵機制、績效考核機制等多種方式對PPP項目參與方和項目獲得實施全過程動態監管，最終實現項目監管目標。

1.法律法規建設

法律法規是監管機構對項目實施監管的基礎和依據，也是其他監管制度建立的平臺和前提。在國家層面的PPP立法中，需要規定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則，信息披露、政府監管與公眾參與制度等，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內容。

除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎設施和公共服務相關產業領域，也缺乏相關的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導的監管經驗，即在立法機關頒布特定產業的相應法律基礎上進行監管體制改革，明確監管機構監管的職責與權限范圍、監管的政策目標、監管的內容及方法，以便監管機構能依照執行。如英國在上世紀80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規，美國聯邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進之前先頒布了《共同溝法》。

2.PPP項目合同體系

在PPP模式中，合作是通過項目公司、社會資本與政府簽訂有法律效力的PPP項目合同(特許經營合同)來實現的。因此，PPP模式下監管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項目合同(特許經營合同)來監督約束各參與方的行為。此外，PPP項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等。

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同體系包括PPP項目合同、股東協議、履約合同(包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等)、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。

項目合同是PPP模式運作中政府監管的依據和標準，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關系到監管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細明確規定公私雙方的權利與義務、約定產品價格和服務質量、風險分擔與利益補償、績效考核方案等相關內容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務，最終保證項目的順利實施，并實現其經濟和社會效益。同時，政府監管機構在執行監管權力時，依據合同進行監管，還可以彌補法律法規的不足，能有更強的針對性和可操作性。

3.政策引導

現階段PPP在國內仍處于不斷探索和發展過程中，相關政策也在不斷的更新和完善中。如發改委在鼓勵社會資本進入公共事業領域發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發[2015]42號);財政部在PPP操作流程和規范指導方面，發布《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)和《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)。政策文件明確了項目監管的方向和重點，在法律法規尚未完善之前，監管機構在政策引導之下，對項目相關活動進行引導、管理和監督。在法律法規完善以后，政策引導作為對法律法規的補充和完善，及時對項目活動進行調控和約束。

4.績效考核機制

目前，各省市大多數PPP項目尚處于準備階段，隨著財政部公布的第一批30個試點PPP項目陸續簽約落地，在今后的一至兩年內，有關風險、利益分配的問題將會逐漸凸顯出來，如何保障社會資本長期穩定的收益和公眾利益最大化是監管者面臨的棘手問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運營中將會面臨以下兩個問題：

①政府缺口補貼沒有合理的依據(內部管理考核)

對于準收益和公益類項目，其收益無法完全彌補投資成本和收益，監管部門需要確定支付金額和調整產品或服務的價格來保障社會資本合理的收益率。就現階段PPP項目交易設計來看，大多數是在財務測算的基礎上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補貼;但是，財務測算往往存在偏差，很難準確的評估項目的未來收益，容易導致缺口補助不足或是過多。在社會資本獲得超額收益時，如何界定超額收益是來自于社會資本高效的管理還是定價過高或補貼過多;在社會資本投資虧損時，如何界定是社會資本管理無效所致還是政府補貼不足。

②產品或服務質量難以得到保障(結果考核)

如前面分析，公共項目產品自然壟斷和公共物品性質的存在，會出現市場失靈，社會資本方會在追逐個人經濟利益的同時忽視公眾的利益，如水質不達標，普遍服務等。但是，目前對項目公司的績效考核大多流于形式，對以上市場失靈的現象起不到實質性作用，這一方面源于績效考核過程較為復雜，執行難度大，另一方面源于政府將工作重點放在項目前期識別和準備和采購環節，忽視了后期建設運營過程中的績效監管問題。

針對第一個問題，監管方需要結合項目實際營運情況(外部環境、內部管理)和績效考核結果(產品和服務質量)給予合理的缺口補貼和支付。不要因為績效考核過程復雜，采取一刀切的方式，給予項目公司定額補貼，后面的質量監管就置之不理;也不要承諾投資人固定的收益率，而忽視項目運營情況。建議將政府的支付行為與項目績效考核掛鉤，考核不通過的，可以不發放補貼或是少補貼，考核通過的，給予額外獎勵。在考核過程中，如果項目虧損源自于項目公司低效的管理，風險由項目公司自行承擔，如果超額收益源自于項目公司高效的管理，超額收益歸項目公司所有，政府不要過多干預。

針對第二個問題，可以參考國外的做法。第一，明確監管做法。首先明確產品或服務的績效要求，特許經營者負責如何滿足這些績效要求，政府不干涉特許經營者的設計、建設和運營過程，以及特許經營者所采取的解決方案;第二，建立保證措施。要求項目公司建立質量保證體系，確保過程合規。企業通過自我確認結果(包括對其分包商的績效負責)，以及政府或授權獨立第三方根據情況定期或隨機監控過程和結果的方式，并建立績效關聯的支付機制，來驗證和確認績效。第三，用戶反饋。建立互動的公眾投訴或建議平臺，準確、有效、及時地將使用者的意見和建議反饋給監管機構。

5.約束與激勵機制

對項目參與方的約束是為了規范項目參與主體的行為，激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與和自我約束。對監管對象的約束方式主要體現在價格監管、質量控制、產權約束方面;激勵機制主要體現在資金補貼和項目獎勵方面。

①價格監管

價格監管是PPP模式下政府監管的核心內容。自然壟斷行業引入市場競爭機制和社會投資人后，按照成本導向法定價很容易導致價格過高，公眾難以承受。因此，政府必須制定科學、合理、有效的價格監管機制，兼顧社會公眾益和社會資本利益。定價機制應以促進公平競爭、保障社會公眾利益、提高企業生產效率和維護企業利益為目標，充分考慮項目的投資與經營成本、物價指數、稅費政策、產品和服務質量、社會公眾的消費承受力、行業的平均利潤水平等各類因素。

②質量控制

質量控制的目標是在保證城市公共安全和保護環境的前提下提供優質的產品和服務。一般情況下，市場競爭會促使企業通過提高產品和服務的質量來增加市場份額，但由于城市基礎設施和公共服務PPP項目具有自然壟斷特性，往往只有一家或少數幾家國有企業經營，這樣企業會受利益的驅使，降低產品和服務的質量，損害社會公眾的利益。因此，為維護和增進社會公眾的利益，政府必須對PPP項目的質量實行監管。建議項目公司內部建立質量管理制度，包括質量量化標準和指標、質量檢驗體系和流程、質量考核辦法等。

③產權約束

產權約束主要體現在所有權約束、經營權約束和剩余索取權方面。PPP模式下可以通過對項目產權的配置，完善治理結構，實現政府的有效監管，進而提高PPP項目的效率。其一，股東及債權人會加強對項目公司的控制。政府部門、社會資本、外部金融機構作為項目投資人，出于自身利益考慮，各投資方都會對項目公司活動進行約束和監控，控制力度取決于其投資比率;其二，從PPP運作模式來看，主要有BOO(建設-擁有-運營)、BOOT(建設-擁有-運營-移交)、BOT(建設-運營-移交)、OM(委托-運營)4中運作模式，項目公司對項目的控制權依次越來越小，通過選擇不同的運作模式，來分配項目公司的權利，進而達到對項目公司約束的目的;其三，政府投資人和社會資本擁有剩余索取權，有權派出監事會監督項目公司，使政府監督、內部監督、社會監督與合同約束相結合。

激勵機制方式主要是通過明確獎懲或引入競爭方式，對項目公司進行正確的引導和激勵，包括PPP產業基金扶持、國家或省市PPP示范項目獎勵、專項資金補貼、優質資源捆綁等方式。激勵監管一方面是鼓勵更多的社會資本參與到PPP項目中來;另一方面是實現效益與公平的重要手段，即在保障社會公眾利益的前提下，實現項目公司合理利潤，促進政府部門的投資效率，同時也能夠達到提高項目效率的目標。

四、PPP項目全生命周期政府監管內容

(一)PPP項目全生命周期動態監管框架

財經113號文《PPP操作指南》對PPP項目生命周期分為5個階段，分別是項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動，從監管方面來看，PPP項目的全生命周期可按照項目準入、項目建設、項目運營和項目移交四個階段進行劃分。綜合性的獨立監管機構參與項目的全過程監管，對私營部門的準入、成本、價格、服務內容和質量安全、環境等實施專業化監管。其它監管主體各司其職，在相應階段配合綜合性獨立機構進行監管。如圖2所示，通過對PPP項目全生命周期中監管部門所參與的主要監管內容進行逐一對應，建立PPP項目全壽命周期政府動態監管框架，明確了監管主體在PPP項目各階段的監管職能分工，突出了獨立監管機構的特點，實現了對PPP項目動態的、全過程的、全方位的監管。

圖2 PPP項目全生命周期動態監管框架

(二)PPP項目各階段監管內容

PPP項目合作周期長，涉及到識別、準備、采購、執行和移交多個階段，因此PPP項目監管強調全過程監管，這是有別于其他常規項目的特點。PPP項目全過程監管是為了實現對價格和質量的監管。

1.項目準入階段

項目準備期包括項目篩選和識別、項目物有所值和財政承受能力評審、社會資本采購和擬定PPP合同。綜合性獨立機構負責對PPP項目的可行性報告和實施方案進行審批，同行業主管部門一起評估項目風險，參與項目物有所值、財政承受能力、社會資本投資申請文件的評審，并與立項審批部門、行業主管等相關部門共同進行特許合同的談判和簽署。

行政監管部門如發改委、規劃部門、國土部門、財政部門、建設部門、審計部門在這一階段發揮重要監管作用，其中發改委負責審批項目建議書及投資估算、審批項目可行性設計方案、社會資本采購、項目勘察和社會資本的招標等。財政部門對項目物有所值和財政承受能力進行審批、對PPP項目的預算進行監管。建設部門對政府承建商準入監管，如招標過程的監管。審計部門負責監管社會資本準入資質審查、對PPP項目立項投資進行審計監管等。

準備階段項目監管的重點為社會資本準入監管和PPP合同設計兩方面。社會資本準入監管要保證采購流程的公平性和合理性。PPP合同設計要考慮到內容的合法性、適用性、完整性，重要邊界條件需要考慮設置的靈活性。在廉江中法供水廠的 PPP 項目中，自來水公司與中法水務投資有限公司簽訂《合作經營廉江中法供水有限公司合同》，合同約定廉江自來水公司每日從中法水務購自來水量 6 萬噸。但在實際運營中，廉江市用水量遠低于約定夠水量，自來水價格也低于預期價格(階梯式收費)，因此，廉江自來水公司認為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數量與價格購買中法水務生產的自來水。

2.項目建設階段

項目建設階段主要是指PPP項目從開工建設到完工的整個過程。綜合性獨立監管機構的職責是對合同執行情況的監管：對勘察、設計、施工單位的監管;施工圖預算的審批監管;對成本、質量和進度進行控制;對項目公司違法分包、轉包行為的監管;組織竣工驗收時的監管，包括竣工結算、決算和備案等。

審計部門主要對PPP項目合同及其相關工程合同進行審計監管，對工程款支付和工程造價的跟蹤審計監管，對PPP項目各參與方的財務狀況的審計監管。監察部門主要負責對項目建設過程中突發性事件進行監管，或對政府重點關注領域進行階段性監管。環境保護部門對項目實施過程中項目公司的環境行為進行監管。消防部門主要對項目建設主體的消防設施設備進行驗收監管。

項目建設期重點監管內容是對工程進度、建設質量和資金的監管。在國家體育館案例中，因為北京市政府臨時要求修改項目設計圖，致使工期延長，影響工程進度和建設質量。監管者在對項目進度進行監管時，可以要求項目公司定期提交《建設工程進度報告》，確保項目施工進度與合同中約定進程安排的相一致。在工程質量和資金監管方面，要求外部工程監理單位和受托銀行定期向綜合性獨立機構提交相關報告。

3.項目運營階段

項目運營階段是指從PPP項目建成投入使用直至特許期結束。這一階段，綜合性獨立機構對PPP項目的監管主要是在產品和服務質量、服務價格以及設施維護等方面發揮作用。其一，根據PPP合同或特許經營合同的規定，監管部門負責督促項目公司在此階段做好設施的養護和維修工作，避免對基礎設施進行超負荷運轉，保證項目在移交時處于良好的狀態。其二，由于社會資本主要依靠PPP項目自身收益獲得投資回報，難免因利益驅使而提高產品或服務服務收費價格、降低產品或服務質量，此階段要加強質量監管和價格監管。其三，對于準經營項目和公益性項目，由于政府在項目運營過程中有支付行為，需要對項目公司進行公平、合理的績效監管，并根據考核結果進行支付。其四，為避免項目公司侵害股東利益，以及防止項目公司抽逃資本金和未經股東同意抵/質押項目資產進行不合法融資，還需要對項目公司資產進行動態監控和財務監管。

運營階段監管的重點在于對項目公司整個運營過程進行控制和管理，除了對其進行績效考核、價格監管、質量控制和財務監控外，還需要通過制度化監管來加以補充。制度化監管包括：設立例會制度。監管部門定期與項目公司或委托運營單位召開例會，方便監管機構及時了解項目的運營狀況;財務事項定期報送制度。項目公司或委托運營單位定期向監管機構提供財務報告，防止出現重大的財務危機;設立公共賬戶制度。要求運營階段的所涉及的重要款項必須通過公共賬戶進出，便于監管機構實時監控財務狀況。

4.項目移交階段

項目移交階段是PPP項目的最終環節，是指在項目投資方的特許經營期滿后將項目的所有權、經營管理權等所有權利無償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項目公司將所有權與經營權交予政府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴重違約、項目公司經營不善導致嚴重虧損或不可抗力等原因造成特許權提前移交，此時需要政府啟動項目應急預案，由相關部門臨時接管或尋找其他社會資本繼續經營以避免損失，保證社會公眾利益不受損害。因此，在這一階段，綜合性獨立監管機構的職責是項目的產權監督和合同執行情況的監督，對項目移交時項目的整體情況做出評估以確保公共部門的利益。

五、案例分析——國家體育館PPP項目監管分析

(一)國家體育館項目概況

1.國家體育館項目介紹

國家體育場位于奧林匹克公園中心區南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，場內觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席11000個，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28日正式竣工。國家體育館承擔著奧運會的各項賽事，是國際先進水平的多功能體育場。該項目由社會資本與北京市政府合作成立特許經營公司，共同參與北京國家體育場的建設經營管理，是以PPP模式運作的典型項目。

2.國家體育館項目PPP方案設計

北京市政府授權北京市國有資產經營管理有限公司作為政府出資代表，出資比例為58%，與中信集團聯合體(中國中信集團公司、北京城建集團有限公司和美國金州控股集團有限公司)，出資占比42%，共同組建項目公司國家體育場有限責任公司。北京市政府授予項目公司30年的特許經營權，由項目公司負責館場的融資、建設、運營和維護，并在特許期期滿后移交給北京市政府。為了支持項目建設，降低項目建設風險，工行、建行、中信共給予項目公司12億元的信用額度，人保向項目公司提供23億元擔保賠償金額。此外，北京市政府給予體育館場建設配套土地和施工相配套的基礎設施，并放棄項目分紅權，用以吸引社會資本進入。

圖3 國家體育館項目PPP方案交易結構設計圖

(二)國家體育場項目監管分析

國家體育館是我國第一個PPP項目，雖然最終以失敗告終，項目監管的缺失是其中的一個原因，以下從項目監管的角度分析國家體育館PPP項目失敗的原因。

1.缺乏有效的準入監管

對于國家體育館項目，在準入階段的重點工作是選擇合適的社會資本負責館場的設計、建設、運營和管理。中標的三家單位分別是中信集團、北京建投、美國金州，北京建投負責項目建設，沒有一家單位擅長館場的設計、運營和管理。這一方面是源于社會資本招標和設計方案招標分離，挫傷了國外投標人的積極性，致使競標單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準入監管機制，使得項目在運營過程中沒有體現“物有所值”和優化風險。

2.缺乏綜合性獨立監管機構

項目簽約前，政府為了加快簽約落地，引入資金開工建設，對投資人提出的各種商業運營條件沒有深入考慮，做出了一些不合理的承諾來吸引社會資本。但在實際建設中，政府因考慮到奧運賽場的需求，單方面改變實施方案中的設計方案和實施進度，導致投資者損失嚴重。

國家體育館原始設計中的停車位是2000個，但北京市政府后來打算為整個奧運會公園建設一個大停車場，故要求項目公司減少1000個車位。這就導致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場再步行至體育館，部分影響了體育場的商業運營。第二，北京市政府同時要求減少體育館中的商業設施，影響了項目的租金收入。第三，北京市政府后來決定取消可閉合頂蓋，影響體育館的商業運營，減少項目收益。由此看來，在PPP項目中，需要有獨立于政府部門的監管機構來約束政府行為，同時兼顧項目的社會效益和投資者的商業性利益。

3.缺乏對合同執行的監管

綜合性獨立監管機構的職責有對特許合同執行情況的監管：對勘察、設計、施工單位的監管;施工圖預算的審批;對成本、質量和進度進行控制;對項目公司違法分包、轉包行為的監管;組織竣工驗收時的監管，包括竣工結算、決算和備案等。

在項目設計、施工和預算過程中，由于缺乏對PPP合同執行的監管，影響了施工的進度，投資嚴重超出預算。北京市政府要求項目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于國家體育館的技術標準要求很高、功能很復雜，承包商需要花費更多的時間進行項目計劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設計，圖紙不能及時提供導致的半年工期延誤，嚴重影響后期進度安排，投資預算也因此超概算4.56億元。

4.缺乏有效的定價機制

國家體育場是目前我國第一個采用PPP模式的公益性項目，政府在項目建設進程和對奧運會會場服務設施方面非常成功，而對賽后的運營未作出合理的規劃以及相應的風險控制。其中，國家體育場票價制定方面出現過商業與公眾利益沖突的問題，很多演出團因為館場租金過高，館內提供的而商品價格太貴，不愿意租用，致使國家體育館的市場很小。由此看出，對于PPP項目，制定有效的定價機制是保障項目正常運行的關鍵，政府在項目運營過程中，對產品和服務進行價格監管，保證項目的公益性和經濟性達到平衡。

國家體育館PPP項目最終以失敗告終，北京市政府持有的58%的股份改為股權，負責經營場館并承擔虧損和盈利，中信聯合體放棄了30年的特許經營權，轉而成為永久股東。作為第一個公益性PPP項目，在很多地方仍然有可借鑒之處。

第一，法律法規方面的監管。建設部出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、《市政公共基礎設施特許經營管理辦法》，國務院頒布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有經濟發展的若干意見》以及北京市出臺的《城市基礎設施特許經營辦法》等法律法規，約束著國家體育場館項目參與各方及建設市場經濟活動的行為，有效的保障了國家體育場項目的建設與運營，解決了項目融資困難，投資建設生命周期的風險分擔，以及特許經營回收期的項目各方收益分配等問題。

第二，監管的方式與途徑的創新。在國家體育場館項目中，除了制定相關政策制度，政府還專門召開了奧運場館工程建設監督工作大會，具體部署了相關監督工作，不僅成立專門的監督機構，負責制定監督工作方案，而且還專門成立了奧運場館工程建設監督領導小組，并由各監督部門各司其職，相互配合，依據相應的法律法規和制度標準進行監管，從項目準入、服務價格、建設與服務質量等方面對該項目及中信聯營體進行全過程監管。

第三，監管主體監管工作分工明確(體現在準入和建設結算)。在項目準入階段，北京市發改委負責對國家體育場項目進行立項審批和審查，確定了其特許經營方式并選擇中信集團聯合體作為合作者;市審計局負責對項目的資金使用計劃進行審查;國土局、環保局等對項目的各項條件是否符合標準進行審查;公共事業監管局全程監督，對中信集團聯合體的準入條件、合約等內容進行監管，并向發改委、財政局和審計局等部門提供專業建議，項目通過審查后，向項目公司授予30年的特許經營權。在項目建設階段，北京市建委負責項目招投標的初審，公共事業監管局終審，項目的設計方案由市政管理局、行業主管部門和財政局審查，建設過程由建委監管，資金的使用由審計局審查，公共事業監管局對招投標及建設過程實施全面監管，對行政監管部門的行為進行監督。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發