中鐵一局參與城市水務PPP項目投資的實踐與體會

發布日期：2015-02-05來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　銀川自來水公司股權轉讓與增資項目和銀川污水處理公司TOT項目(簡稱“兩水”項目)，在2009年年底、2010年年初同時面向國內外企業招標。我們中鐵一局與天津創業環保聯合體中標銀川自來水項目。項目于 2010年8月25日在銀川簽約，今年已經是第四個年頭了。四年來，經過各方面的不懈努力，項目取得了初步的積極成果。

　　一、中鐵一局背景和實施PPP項目的概況

　　眾所周知，我們中鐵一局是中國中鐵股份有限公司的全資子公司。公司主營業務是基礎設施建設施工總承包，具有鐵路、公路工程施工總承包特級、市政公用工程等九項施工總承包、專業承包一級資質;總資產260多億、凈資產40余億、年營業收入460余億;在鐵路、公路、地鐵、市政、房建等施工領域有豐富的建設經驗和工程業績，尤其是在軌道、橋梁、隧道與地下工程等專業施工方面的優勢眾所周知、享譽業內。

　　同時，中鐵一局有60多年從事路內外給排水工程建設的歷史，所屬的中鐵一局市政環保工程公司，是一個經驗豐富、資質齊全的專業化水務環保工程施工總承包企業。先后承建了全國接近半數的鐵路給排水工程，幾十個城市的50余座水廠、污水廠，1000余公里城市給排水、熱力及燃氣管網工程，以及一批不同工藝的海水淡化和垃圾處理工程，專業化建設能力處于國內先進水平。

　　緣于以上業務基礎，中鐵一局在結構調整中，首先選擇水務環保產業上中下游一體化業務為突破口，從2007年開始，積極參與了國內水務、環保領域的市場化改革，集團公司設立了水務事業部，依托中鐵一局集團公司的平臺，依靠與業內有業績和資質的合作伙伴聯合，扛起了中鐵水務的牌子，拓展水務環保業務。

　　中鐵水務的業務定位是：城市和工業供水、污水處理與中水循環利用及相關環境治理上中下游一體化綜合服務。

　　目前，中鐵水務獲得的項目模式有BOT、TOT、股權轉讓等方式，供水和污水總規模近期71.5萬噸/日，遠期115.5萬噸/日;總投資額15億元。由于水務投資沒有納入國務院國資委確定的中國中鐵八大主營業務范圍，加之爆發世界金融危機等影響，水務業務一直在中鐵一局旗下作為一個附營業務在發展，受企業資金及高負債率等瓶頸制約，沒有得到應有的成長發展。

　　二、中鐵一局參與的PPP項目典型案例介紹

　　(一)、銀川自來水股權轉讓與增資項目

　　1、項目概況：

　　銀川市自來水有限公司改制前為原銀川市自來水總公司，成立于1958年，是銀川市唯一的全民所有制城市供水企業，負責銀川市三區、兩縣、一市165萬人口的生產、生活用水。擁有地下水廠11座，深井182眼，供水管網1250公里，設計供水能力36萬立方米/日，在職職工1193人。年售水量7095萬立方米(本部5908+子公司1186)，平均供水量為19.4萬噸/日，年銷售收入約8500萬元。

　　2008年底，銀川市自來水總公司改制為銀川市自來水有限公司。以2008年12月31日為時點，原銀川自來水公司賬面總資產5.9億元，評估增值1.8億元，政府轉入帳外在用管網等資產4.3億元，經評估審計確認改制后的銀川市自來水有限公司總資產為12.1億元，凈資產8.8億元。

　　2、交易背景：

　　銀川市“兩水”改革是在一個特殊背景下進行的。

　　(1)、金融危機影響。2008年爆發了國際金融危機，國內外一批企業資金鏈緊繃，不得不“捂緊錢袋子”、“抱團過冬”，水務業內企業參與項目的能力、積極性和市場活躍度大大降低。

　　(2)、外資收購風波。此前一些城市的水務項目高溢價轉讓在業內引起熱議和爭論，政府對水務項目尤其是供水項目引進外資心存疑慮，對股權轉讓堅持政府控股。境內外許多企業也知難而退，參與者少。

　　(3)、項目自身缺陷。對投資人而言，銀川供水項目本身存在一定的缺陷：

　　一是項目初期供水規模小，資產和人員規模大，運營成本高、效率低。

　　二是資本金投資量大，籌措所需資金的財務成本不能計入經營成本，需要稅后負擔;加之國內還沒有建立規范可控的水價形成機制，投資回報不確定因素多。

　　三是近1200名的既有員工安置、觀念轉變和管理難度較大，維護穩定的成本和潛在風險較高。

　　四是投資人不控股、難以有效控制合資公司經營管理，后續的體制改革、機制轉換和效率提升難度較大，而且投資人不能合并報表形成經營業績。

　　由于以上因素，使許多企業望而生畏，多數參與者主要是沖著污水項目來的，對供水項目參與熱情不高。

　　(4)、政府溢價出讓的心理期望值較高。由于國內的一些城市水務項目實現了高溢價轉讓(此前的蘭州、海口等項目)，吊高了政府決策層的胃口，溢價轉讓的期望值普遍較高。

　　(5)、干部職工思想顧慮較多。當時一些國企在兼并重組中發生過一些影響社會穩定和職工利益等方面的事件，改制企業領導及員工的思想顧慮與利益平衡需要處理解決好。

　　3、交易情況：

　　自來水公司股權轉讓與增資項目，以上述8.8億元凈資產為基礎，出讓43.21%股權，另要求投資人增資1.0億元，公司凈資產由8.8億元增加到9.8億元，投資人的股權由43.21%增加到49%，對應的所有者權益額為4.8億元。由銀川市國資委與投資人按照《合資經營合同》設立合資公司，銀川市政府授權建設局授予合資公司市內三區的特許經營權，由永寧、賀蘭兩縣和靈武市政府授予“兩縣一市”特許經營權，合資經營銀川市所轄“三區、兩縣、一市”供水業務。屬于典型的政府與社會投資人合作經營的PPP項目。

　　本項目采用向國內外公開招標、競爭轉讓費的方式選擇投資人。2009年11月，銀川市“兩水改革”辦公室和大岳咨詢公司向國內外發布招標公告，2010年元月26日在銀川市公開開標、評標，中鐵一局與天津創業環保聯合體為第一中標候選人。經過政府考察、澄清談判等后續工作，雙方最終對協議、合同及合資公司章程條款達成一致。2010年8月25日，在銀川隆重舉行了項目簽約儀式。

　　4、運營情況：

　　2010年12月，雙方派員成立了過渡期領導小組，經過資產清點、凈資產審計、合資公司籌備、注冊，2011年5月26日召開了首屆股東會、董事會、監事會。5月27日，銀川中鐵水務集團有限公司正式揭牌運營。

　　合資公司運營三年多來，通過增加項目投資、擴大產能、轉換機制、改進管理、改善服務，提升改善了銀川市供水能力和服務水平。2011年---2013年，日均供水量分別較上一年增長11.5%、5.2%和10.9%，2014年日均供水量40萬噸/日，較合資前2010年同期的26.1萬噸/日，增加14萬噸/日，增長53.6%，其中，2014年夏季高峰期間日供水量最高達51萬方，保障了銀川市經濟社會快速發展日益增長的用水需求。西夏區和賀蘭縣供水緊張的局面已經得到了有效緩解。

　　同時，在控制員工規模、提高效率和改革薪酬分配制度的基礎上，持續提高了員工工資福利待遇，員工人數由移交時的1193人，減少到945人，人均工資由2010年的38422元/年，增長到2014年的55178元/年，年均增長9.5%，較好的保持了隊伍穩定，調動了員工積極性。

　　目前的收益率還是比較低，按照相關文件規定的“政府投資不高于6%、社會投資或貸款投資還貸期12%、平均8%~10%”的公用事業投資收益率還有較大差距。主要因素：一是水價較低，戶均水費支出不足20元，遠低于物業、通訊、網絡、有線電視、用電、燃氣、公交等消費開支，這恐怕是所有公共消費中最低的項目，目前正在調整之中;二是一批工業自備井(10萬噸/日)尚未關閉，協議約定的最后期限是2015年;三是合資公司體制機制進一步深化改革的紅利未釋放，目前也已經作為政府推動的事項。

　　5、項目特點

　　(1)合同涉及的范圍廣、事項多

　　本項目共簽署了兩個協議(《股權轉讓與增資協議》、《特許經營協議》)、一個合同(《合資經營合同》)、一個章程(《合資公司章程》)，既涉及公司并購重組、合資經營的內容，又有特許經營權授受的內容。

　　(2)協議合同協調保護的利益主體多。涉及股權出讓與受讓方;合資經營各出資方;投資者、經營者和員工等其他利益攸關方;提供供水服務的合資公司、政府監管部門、相關配合部門和廣大社會公眾用戶等。

　　(3)合同簽訂和執行參與主體

　　代表政府的主要責任部門：

　　國資委：負責屬于資產管理范疇、有關資產轉讓、合資經營、合資公司治理及員工安置等內容的《資產轉讓與增資協議》、《合資經營合同》及《合資公司章程》的簽訂與執行。

　　建設局：負責屬于行業管理范疇、有關供水特許經營權授予與監管的《特許經營協議》簽訂與執行。其中“兩縣一市”的供水特許經營權授予與監管由所在地縣市政府負責。

　　相關部門：《特許經營協議》涉及自備井關閉、運行成本費用補償等事項，分別需要水務局、財政局參與。

　　兩縣一市：設在銀川市所轄“兩縣一市”的三個供水子公司的《特許經營協議》的簽署和執行，由所在地縣市政府負責，市政府及主管局協調。

　　投資方：聯合體授權委托牽頭方中鐵一局負責投標決策和協議談判，天津創業環保派員參與。

　　(4)合同條款既著眼眼前、更要放眼長遠

　　本項目不是一次性交易，也不是短期合作行為，而是一個與銀川市經濟社會發展進步同呼吸共命運的長期合作項目。政府是城市公共供水服務的終極提供者。項目協議、合同、章程，既要考慮股權轉讓價款、支付等現實利益，更要考慮投資人及合資公司今后長期與政府之間的合作順暢，考慮合資公司的良好運行、持續健康發展，考慮基于上述基礎為用戶提供日益完善的優質供水服務。只有這樣，供水改革才算真正的成功。咨詢公司為本項目招標設置的協議條件比較完備系統，談判中雙方又結合實際情況作了進一步補充和完善，盡可能地為項目實施奠定好基礎。

　　6、取得的成效

　　運行四年來，銀川供水項目改革已經初步取得了積極的成效。

　　對于政府來說：一是盤活了資產，引進了投資。這個項目引進投資7億元，其中財政收到轉讓費4.017億元，有效地保證了其他基礎設施項目的建設。二是減輕了投資和事務負擔。政府不再需要投資特許經營范圍內的供水設施，也不需要直接管理供水企業事務。投資人向合資公司增加資本金1.0億元、公積金2.0億元，大大改善了資產負債結構，降低了財務成本，增強了合資公司自我投資發展實力。幾年來，合資公司自行投資1.8億元，新建水源井73眼，改擴建水廠3座，鋪設管網幾十公里，更新設備兩百多臺套，更新老舊供電線路 40 千米，收購民營自來水公司1家，共計新增供水能力8.5萬噸/日。持續不斷地增強了城市供水能力。三是健全了內部管控流程，轉換了機制，提高了效率。合資公司對投資、采購、資金、用人等方面的管理，都建立了規范的制衡機制。如下：

　　(1)、建立了運行制度。合資公司成立之初，依據《合資公司章程》分別制定了《股東會議事規則》、《董事會議事規則》、《監事會議事規則》和《總經理工作條例》，建立了重大事項規范決策、執行、檢查、報告等機制。公司董事會和經理層制定了財務、預算、投資、員工、薪酬、營銷、采購等管理制度辦法，建立了重要業務的控制流程。

　　(2)、健全了決策機制。對于公司年度經營計劃、預決算、項目投資、工資總額、領導人員薪酬等事項，都要層層把關，最后經股東會討論決定。對于重要事項，股東會須由代表2/3以上股權的股東代表表決同意通過，董事會需由5名以上董事(總共7名董事)同意方可通過，確保重大決策事項決策受控。

　　(3)、加強了財務管控。對于財務報銷、資金撥付，限額以下分別由總經理和財務總監聯簽，限額以上的由總經理、財務總監和董事長聯簽，不符合制度規定和預算的支出與款項無法報銷和支付。同時，合資經營以來，公司資金管理和運用良好，先后利用增資款、未分配利潤、固定資產折舊等資金，在完成各類設備設施投資 1.8億元的同時，還償還原有銀行貸款1.7億元，累計減少利息支出成本一千多萬元。

　　(4)、控制了員工規模。股東會明確規定，近5年內員工堅持只出不進的方針，今后需要招聘，用人計劃需經董事會審核股東會批準后公開招聘。三年多來，公司供水規模擴大了23.6%，卻沒有新進一名員工，而且員工總數由當時的1193人，減少到目前的945人，凈減少248人，按人年均成本費用6萬元計，每年節省成本一千四百多萬元。

　　(5)、實行了經營績效考核。對所屬子公司、分公司及生產經營單位，年初確定營業收入、成本費用、利潤額及其他管理指標，與領導班子年度績效工資掛鉤考核，獎優罰劣，對連續兩年或嚴重完不成任務指標的還要調整其崗位。實行兩年來，較好的發揮了激勵約束作用。

　　(6)、推行了陽光采購。對于工程發包、設備物資采購、房屋租賃等采購事項，實行多部門參與、紀委監督下的公開招標、招租或競爭性談判等方式進行，嚴格杜絕了少數人暗箱操作的行為。

　　對于中鐵一局：一是獲得一項具有長期持續穩定投資回報的低風險業務，改善了業務結構;二是取得了全面發展水務的入門券，有利于邁入城市供水領域門檻;三是有利于為城市供水業務積累經驗、培養人才、創造業績，培育綜合競爭能力。總之，對于中鐵水務的發展具有多方面的戰略意義。

　　目前來看，本項目整體運行趨于正常，按照目前國家政治經濟深化改革的大趨勢，銀川供水PPP項目的前景，不論是服務提升，還是投資回報和持續發展，都是可以給予積極預期的。

　　7、項目成功因素：

　　鑒于項目的運作的特殊背景，其成功的難度系數還是比較大的。但是，項目交易最終還是取得了成功，回顧起來，主要有以下三個方面：

　　(1)、政府目標明確、領導有力、準備充分。首先，銀川市委市政府對公用事業領域的改革，審時度勢，目標明確，態度堅決，堅定地推動了兩水改革;同時，政府成立了以市長為組長的兩水改革領導小組，安排一位有豐富經濟工作經驗和企業經營管理經驗的副市長主抓，主管領導的精明、專業和強有力的上下內外溝通協調，是本項目得以推進的關鍵因素;再者，這個項目動議較早，政府主管部門事前做了大量的調研，與咨詢機構、一些國內外知名企業溝通交流，市場化改制的運作路數比較清楚，決策通過后，執行操作比較順暢。

　　(2)、咨詢公司的專業和敬業。項目設計了較為完善的合同文本和招標方案，在轉讓條件、資產處置、特許經營、員工安置、合資經營、服務監管等方面，盡可能地考慮到各方面的關切點、利益與風險平衡。

　　(3)、我們的執著追求和真誠參與。我們當時為什么要積極爭取這個項目?主要有六個方面考慮：

　　首先，是中鐵水務發展戰略的需要。全方位做水務，是我們中鐵水務的戰略定位。銀川自來水改制項目對我們來說是一個難得的戰略性機遇。

　　其次，銀川市的經濟社會后發優勢明顯。雖然現實供水規模不大，項目也存在一些內在不足，但畢竟是一個首府城市。尤其是銀川市的地表和地下水源、土地、能源資源都較豐富，城市環境和形象優美，基礎設施完善，區位優勢和后發優勢明顯，城市經濟社會發展后勁和供水市場潛力較大。

　　第三，對于企業改制重組合資經營中可能出現的問題，我們的評估結論是“總體可控”。我們中鐵一局就是由傳統國企改制成為充分競爭性企業的，有國企改革的切身經歷和豐富經驗，也有做好企業黨群思想文化工作的優勢，對于接手一個1000多名員工的地方國企，進行體制機制轉換，建立現代企業制度，在其他企業看來是很大的風險和問題，對于我們而言沒有那么多的擔憂。

　　第四，對于合資公司前期供水規模小，資產、人員規模大，運營成本和后續投資負擔重等問題，投標時，我們在法律方案中提出了相應的建議，澄清談判時，雙方又事實求是的進行了溝通和磋商，最終各方權衡利弊，做了合情合理的處理。同時，我們作為體量較大的企業，經濟支付能力和抗風險能力也強一些，對一些暫時的、短期的經營風險有能夠扛一陣子的實力，也有相應的應對預案。

　　第五，我們企業地處西北，與銀川地緣相近、文化相親，通過對銀川兩水項目四、五年的持續追蹤，在和各方面人員接觸中，感覺到“樸實、守信、明理、重義”是我們西北人的共同特質，應該容易與當地的各方面(政府、用戶、員工等)主體人群在思想、文化上交流、融合、合作。在盡職調查中，也能深深感受到廣大干部員工對我們友好、歡迎的態度。

　　第六，我們合作的主要對象是銀川市政府，城市供水作為事關國計民生安全最重要的公共服務，央企和政府有共同的政治責任和社會責任，隨著黨的“五大文明建設”和法治建設進程推進，雙方踐行契約、誠信合作，保障項目順利實施，應該是完全可以預期的。

　　在當時大部分企業都知難而退的情況下，我們出于中鐵水務發展戰略考慮，也出于對銀川市未來經濟社會發展潛力和投資環境的積極預期，依然堅定執著地投標并獲得項目。

　　應該說，在是這樣的環境下，銀川市政府“兩水改革”取得圓滿成功，是十分難得的。政府既盤活了資產，又引進了資金、減輕了財政投資壓力;還擺脫了政府直接管控企業事務性工作的負擔。銀川市是走在全國基礎設施建設和城市公共服務領域PPP改革前列的少數省會城市之一。

　　8、存在的問題與反思

　　有人的地方就會有矛盾，有合作就會產生分歧，這是普遍的社會規律，銀川自來水項目也不可能超越客觀規律。在項目前期履約合作和合資公司運行中，還存在不順暢、不規范等問題，對本項目運行和改革目標的完整實現，產生了一些影響。分析起來，這些問題產生的原因主要有以下幾點：

　　一是以PPP模式推進城市供水市場化改革，在國家層面缺乏頂層設計的系統法規，系統的特許經營監管規范和投資人權益保護法規缺失，作為市場經濟靈魂的“契約精神”還未廣泛深入人心。

　　二是政府運作本項目改制的“兩水辦”是一個臨時機構，領導和工作人員不穩定，經常更換，協議的簽訂和執行缺乏連續性。

　　三是城市供水市場化成功成熟經驗較少，改革過程中，出于供水安全考慮，政府一般都要求控股。在雙方股權比例相當的情況下合資經營，很難建立一個高效順暢的體制機制。

　　四是合資公司董、監事在內部管理層任職較多，“內部人控制”的問題時有發生，尤其是一些非經濟因素的存在，也對法人治理結構的有效運行造成影響。

　　五是我們在項目投資合作方面，還缺乏與政府打交道的經驗和技巧，溝通的方式方法還不夠靈活有效。同時，向合資公司派駐的高管和部門負責人過少，在一定程度上影響了工作力度和效果。

　　六是國家層面的水價形成和調整機制尚未建立，盡管全國自來水價格在居民(物業、通信、網絡、供熱、天然氣、用電等)公共服務中價格長期偏低，其占居民收入的比例極小，還不到1%，但因居民用水長期被看做是公益性物品，水價不能反映水的商品屬性和水資源的稀缺性，調整起來仍然困難重重。雖然特許經營協議中有一些諸如“不能如期調價政府補償”的約定，但往往還過于原則，執行起來較障礙較多。

　　總之，城市供水市場化改革，在國內還沒有健全的法規，成功的案例、成熟的經驗也不多。存在一些非預期事項，也不足為怪。

　　(二)、馬鞍山第二污水廠TOT項目

　　馬鞍山第二污水處理廠TOT項目，是我們投入運營的第一個污水處理PPP項目。本項目由馬鞍山政府投資，2004年建成投產，采用卡魯塞爾氧化溝工藝，進水主要為城市生活污水，出水標準為《城市污水處理排放標準》(2002)一級B標準，設計處理規模近期10萬m3/d、遠期13.5萬m3/d。

　　本項目2007年12月由政府授權馬鞍山市城投公司，以TOT方式進行特許經營權轉讓公開招標，特許經營期30年，初始服務費單價0.75元/噸，調價周期2年，我公司以約2億元的資產權益轉讓價，于2008年元月中標。經過招標人考察、歷時4個多月、8輪60余次談判，于2008年5月18日在大會上正式簽約，6月份完成項目公司注冊設立和項目移交，7月1日正式接管運營。

　　本項目接收既有員工27人，我方初期派駐管理人員3人，后期減少1人，通過整章建制、調整機構、完善分配機制、加強員工專業培訓及輪崗培訓、加強企業文化建設、強化設備維修、技術改造、建立運行三標體系、推行清潔生產審核等措施，實現了員工隊伍思想觀念、紀律作風、精神面貌的徹底轉變，保證了項目公司和污水廠的持續良好運行。

　　截止2014年底6年半來，共處理污水21058萬噸，減排COD4.22萬噸，出水合格率100%，多數時間達到或接近一級A標準。多次接受全國人大、政協、環保部及安徽省檢查，均獲得好評。馬鞍山中鐵水務公司連續三年評為“馬鞍山市綠色企業”、“馬鞍山市文明單位”等稱號;連續兩次評為“安徽省誠信環保企業”;2013年被評為“全國污水廠績效達標先進單位”。2011年11月，安徽省在馬鞍山召開的全省節能減排會議，還組織200多名代表進行了現場觀摩。

　　馬鞍山政府相關部門和城投公司誠信履約、規范管理、依法監督、熱情服務，雙方合作的愉快順暢。污水處理服務費從未拖欠過，價格調整也是按期進行，目前已調整了四次(包含非正常調價)。通過加強員工培訓、運行管理、技術革新、設備改造等措施，節能降耗、控制成本，投資收益持續好于預期，成為我局參與PPP項目的一個典范。

　　這個項目能夠取得圓滿的成功，除了我們的不懈努力外。主要的因素：一是馬鞍山有一個開明、高效、誠信的政府，對城市公用事業改革目的明確，態度堅決，授權充分，踐行契約，這是十分難得的;二是運作經驗豐富，此前，已經先后進行了第一污水廠、自來水公司、燃氣、公交等多項不同類型的特許經營項目，經驗豐富，操作熟練規范;三是由一個平臺公司統一口徑對外，專業、權威、高效;四是主管部門依法行政、規范監管、高效服務，好打交道。我們第一個PPP項目就遇到了這樣的好政府、好業主，真是很幸運。

　　三、體會與建議

　　幾年來做項目的實踐，經歷了一些酸甜苦辣，也有一些粗淺的體會和感受。

　　(一) 對PPP模式的認識

　　最近一年多來，PPP模式已經引起了從中央到地方各級政府以及企業界的高度關注和推崇，我們認為這是因為它能夠將各方面的關切、需求有機的融合、聯系在一起，并易于有效的落實下去。

　　1、PPP模式是落實中央相關深化改革要求的綜合平臺和有效抓手。能夠為落實中央關于調整經濟結構、轉變政府職能、推進公共服務領域改革、解決政府債務負擔、發展混合經濟、深化地方國企改革等一系列深化改革部署提供一攬子解決方案，具有很強的兼容性和可操作性。

　　2、PPP模式是解決地方政府面臨的諸多問題和矛盾的有效方案。一是可以減輕財政負擔，不論是以PPP模式盤活有收益的公共服務領域存量資產，還是以PPP模式引進社會資本參與增量基礎設施建設、運營，都可以減輕政府財政壓力;二可以推進地方國企深化改革，轉換體制機制，改進經營管理，提高服務能力、運營水平和資源配置效率;三可以促進政府職能轉變，以PPP方式購買服務，實現政企、政事分開，減輕事務負擔，提高行政效率。

　　3、PPP模式是引導社會資本進入城市公共服務領域的有效途徑。政府建設缺錢，民間資本無處投資，PPP搭建了社會資本與政府合作的橋梁。通過政府各種方式的補貼，使達不到常規收益水平、不具投資價值的公共基礎設施具有了投資價值。讓老百姓省下的養老錢、“中國大媽”手中買黃金的錢、房地產公司前些年賺的錢、夕陽產業用于轉型投資的錢，以各種方式加入到與政府合作的公共基礎設施PPP項目中來。兩全其美。

　　4、PPP投資是施工企業調整結構、轉型升級、協同發展的契機。以PPP方式參與城市基礎設施投資建設經營，既是施工企業轉方式、調結構的需要，也是施工企業的天然優勢。首先，建筑業是一個周期性很強的行業，中國建筑業在改革開放30多年來得到了飛速發展，目前能力過剩的問題日益凸顯，盡管還有部分中西部地區交通設施、大中城市地鐵及地面交通、新型城鎮化、水利水電、能源、環保、保障房等項目建設將在幾年、十幾年內還有一定市場空間，但大規模建設的時代畢竟過去了，“一帶一路”戰略和“馬歇爾計劃”也能給建筑業帶來更多走出去的機會，但無論如何都很難容納中國如此龐大的建筑施工能力，轉型是擺在多數施工企業面前不容回避的選擇。其次，PPP項目使施工企業延伸產業鏈就可實現，發展上中下游一體化相關多元業務，轉型較為容易，而且是長期穩定低風險業務。第三，施工企業做PPP是“近水樓臺先得月”，基于專業經驗、綜合實力、長期與政府打交道積累的信任、大型企業的品牌信譽、遍布全國的營銷網絡、市場化改革的經歷和經驗等，比其他企業做PPP項目都更加容易、便捷，更加受到政府信任，更加水到渠成、有天然優勢。

　　體會主要談這些。其它一些技術性問題，投融資、招投標、盡職調查、財務測算、合同談判與執行、政商關系等和我們的工程施工業務有很大的關聯性，只要做起來，都不是什么大問題。

　　(二) 推進PPP模式需要解決好的問題

　　PPP目前很熱，從中央、各部委到地方、學界、機構都很重視，但是真正落實下去，感覺到各方面還要做好一些實情。

　　1、中央政府要搞好頂層設計：主要是解決社會資本不敢投資的問題。

　　一是大力弘揚契約精神、加快征信體系建設，優先解決一些地方政府信用度不高，騙商坑商的問題。

　　二是制定出臺投資者權益保障法規，使投資者在權益受到侵害時，能夠及時便捷、公平公正的受到法律保護。

　　三是盡快建立公共服務類商品的價格形成法規規范，理順各類資源、商品、服務間的比價關系，使公共服務價格制定過程中的成本監審、公民聽證等有規可循、有法可依，使社會投資人通過投資、經營、管理、技術創新能夠取得相應的回報。

　　四是再破除些市場壁壘，讓更多的市場主體參與競爭。以往，參與城市和工業污水處理PPP(BOT、TOT)項目投標，要求企業具有“城市生活污水處理設施運營資質”和“工業污水處理運營資質”，有的還需要雙甲級資質，而EPC和施工總承包不能作為申請上述資質的業績條件。2014年“國辦(5)號”文件取消了上述審批事項，但又下放給了行業協會，如果按現行的資質標準，在座的絕大多數企業仍然不夠格。沒有更多市場主體的參與，PPP如何做得起來，需要施工協會為我們施工企業說說話。

　　這些問題，中央和政府在大的決策中都提到了;有的措施(如取消下放政府審批事項)國務院推進很快;但是也有的(如理順相關價格機制)已經提了多年了，但沒有落實;有的上面放開了，下面又揀起來了，關鍵是要盡快有具體的法規出臺。

　　2、地方政府重在營造良好環境：重點是解決社會資本愿不愿、能不能去的問題。

　　一是要堅決摒棄所謂“開門招商，關門打狗”的愚蠢理念。個別地方歡迎你去投資，就是不希望你往回拿錢，這甚至成為一些地區的一種地方文化 。沒有“投資賺錢、天經地義”、的商業文化、“互利共贏”的合作理念，那只會是“天天招商不見商，賠了酒席又傷神”，哪個地方這個基本問題不解決，那里就沒有PPP生根的土壤。只有重義守信、踐行契約，才能富商云集、繁榮昌盛。

　　二是要建立統一管理平臺，簡化事權、提高辦事效率。一個PPP項目的運作，涉及政府多個部門，有管資產的、管行業的、管錢的、管人的等等，多部門參與，九龍治水，不論是項目交易，還是項目執行，相互交叉、相互制約的事情較多，效率低下。有的地方，如安徽馬鞍山，把特許經營權授予城投公司，項目的前期運作和后期執行，政府簽約和履約方面的事，投資人只需要和城投公司一家打交道就行了，值得推廣。現在各地的國有資產管理體制改革也在走這條路子，但一定要真改，不要藕斷絲連，怕部門權利流失。

　　三是要在體制上解放思想，真正發揮市場化力量作用。政府以PPP模式引進社會資本，不僅僅是引進投資，更重要的是引進市場化的現代企業經營管理，提高資源配置、企業運行效率。而在城市供水等領域，一些政府要求政府控股，在政府控股的合資公司里，投資人的經營管理優勢很難得到有效發揮，這往往是合資經營達不到預期目的甚至失敗的主要原因，也是許多投資人不愿意參股投資的根本原因。政府要著重在選好投資人、簽好合同和強化依法監管上下功夫，而在項目運營上，要放手讓投資人去經營管理。

　　四是要繼續盤活存量資產，下功夫提升資源利用效率。鑒于公共服務領域企業與政府關系更加血肉相連，經營管理的行政化傾向更加突出，一些員工仍然是事業編制，領導成員納入公務員管理，經費和成本納入政府預算，經營者只要上級滿意、員工隊伍穩定、用戶滿意度說得過去就行了，缺少效益和效率指標的激勵和約束，多數處于低效運行狀態。例如：一些只需要二三十人的污水廠動輒安排七八十、一百多人的情況并不少見，導致國有資產低效運行、隱形流失。推進市場化改革，往往阻力重重，尤其得不到下屬企業經營層的響應和支持。其實，改革就是調整利益關系，如果這一關過不了，三、四線城市也就沒有多少有收益的可變現公共資產盤活了，還要繼續由財政輸血。

　　總之，PPP模式是當前解決地方政府多方面難題的“金鑰匙”，同時也需要地方政府堅定決心，營造良好環境。君不見，江、浙、粵、閩崇尚“投資賺錢、天經地義”是硬道理，在資源貧乏之地讓財富涌流，而在另一些資源富集、遍地寶藏的地區，卻還比較落后，軟環境的力量是無窮的。

　　3、施工企業要克服短線思維：從體制機制上解決“短期行為”思想障礙。

　　一是在戰略上改變短線思維，建立長短結合、協同發展的企業戰略。施工企業長期經營一次性施工總承包、EPC或少量BT項目，周期少則幾個月、一兩年，多則三五年、七八年，久而久之形成了經營上的“短線”思維。而PPP項目，少則十幾、二十年，多則三十年甚是更長時間，不確定因素多，且前期投入多、收益低，甚至虧損。所以，許多企業的領導人，不愿意染指。然而，工程建設畢竟有窮期，中國有這么多的施工企業，產能過剩是遲早的事。而城市公共服務領域，恰好是永不衰竭的業務，與建筑施工業既緊密關聯，又長短互補，是天然的絕佳業務組合。目前，PPP模式剛剛開始，施工企業應抓住機遇。

　　二是在體制上杜絕短期行為，形成有利于企業可持續發展的體制機制。國有施工企業經營者是授權經營，與投資人之間的關系是委托代理關系，經營的不是自己的資產，難以象民營企業家那樣關心企業的長久發展。領導體制又是任期制，考核體系多是年度或任內經營指標和財務指標，“經濟增加值”(EVA)指標考核僅僅是國資委對所屬企業的考核指標，對二級及以下企業沒有進行EVA指標考核，經營者主要甚至只關心短期指標，也就成為了必然。所以，施工企業參與PPP投資，需要從體制、機制上深化改革，“混合經濟所有制”、“員工持股計劃”等措施也許能些發揮作用，最終還要看具體方案、看具體效果。

　　三是在財務核算上有所變革，在PPP項目全壽命周期內合理攤銷成本。PPP項目多屬特許經營項目，目前，國內《企業會計準則》對于BOT、TOT特許經營項目投資形成的資產按照無形資產核算，成本攤銷是在特許經營期內按時間或工作量直線攤銷法攤銷，而對于投資額中的貸款利息，則是按照實際發生額進入當年成本。這樣，項目初期的運營成本負擔了大量的為建造或購買項目而籌集資金支付的財務費用，加之項目初期往往產出較低，造成前期虧損。而十幾年后還貸結束，此時產能飽和、收入增長，后期盈利大幅增加。這種成本負擔的不均衡，不僅客觀上不合理，也加劇了國有企業經營者在PPP項目上的短期行為(爺爺種樹，孫子乘涼)。而境外對此類項目按照金融資產核算，即將項目初次建造或購買投資加上還貸期間全部利息支出作為金融資產，在項目全壽命周期內按工作量或年限直線攤銷。這樣，項目成本攤銷和盈利比較均衡合理，也有助于克服短期行為。希望相關政府高層和財務專家加以研究解決。

　　四是要科學架構組織平臺，提高融投資能力、決策效率和協同效應。施工企業參與PPP項目投資，需要較強的投資、融資、項目決策能力和運作水平。鑒于PPP項目投資業務需要持續不斷的大量資金投入，投資公司拆分上市是最佳的選擇，一個中央級企業內，適宜在系統內統一設置一個較高的層級(二級企業)的專業融投資企業，集中開展某一領域的PPP業務，如水務環保、公共交通、燃氣熱力等，作為業務龍頭。而市場營銷、工程總承包、設備制造集成、運營管理、設備設施維修等，可以發揮系統內相關成員企業的既有能力承擔，形成集團協同效應。如果在三級及以下層級的企業中做PPP項目投資，幾乎無任何優勢可言。這也是我們這些年來發展緩慢的癥結之一和深切體會。

　　(三)施工企業參與PPP項目的幾點建議

　　1、制定戰略、精選策略，謀定而后動。

　　PPP模式是在基礎建設和公共服務領域政府與社會投資人合作方式的總稱，具體的領域、項目用途、資源稟賦、運行收益，以及政府合作偏好、財政能力、資源條件、補償方式等，都有很多不同。施工企業自身優勢、資源條件也有所不同，一定要認真學習相關政策法規、調查研究市場需求，結合自身資源配置能力等實際，選擇適合于自身的方向(投資、建設、運營、服務、一體化等)、領域(交通、水務、環保、燃氣、熱力、停車場等)、地域及具體方式，在決策層形成戰略共識，謀定而后動，防止遇到困難左右搖擺、目標漂移、半途而廢。

　　2、頂層設計、高端布局，專業化運作。

　　首先，從事PPP項目，投資是基礎，而且需要較大規模的持續資金投入，融資平臺如何搭建?首先需要考慮清楚!是采用系統內財務公司統一融資，還是拆分上市自行融資?需要事先在頂層設計好。其次，PPP項目相對于平常的施工總承包、EPC甚至BT項目，還是要復雜得多，需要一批各專業高端專門人才，這些人才資源哪些自己培養，哪些業務外包?需要在組織設計中充分考慮。第三，PPP項目一般投資額少則幾千萬，多則幾十、幾百億，項目的論證、決策層級較高，組織權限和業務流程需要合理設置。所以，建議專門從事PPP項目投資業務的龍頭公司，應有較高的層級，對于央企而言，應不低于二級企業集團。

　　3、整合資源、匯集人才，建核心團隊。

　　施工企業大都不乏各類優秀技術、管理、營銷人才，所缺的主要是高端金融、財務、法律、商務談判和能夠組織協調各專業人才高效工作的綜合管理人才，需要內外并重、廣納英才，尤其是選擇一只忠于企業、忠于事業、善于學習、勇于創新、不怕挫折、不畏困難的領軍人才組成的核心團隊。我們的體會是：學歷高低不是問題，責任心、學習力、創造力、敬業精神才是最寶貴的。事在人為，愿為、敢為，才能有作為。

　　4、先易后難、選好項目，求旗開得勝。

　　良好的開端，是成功的一半。我們施工企業做PPP項目，還是一件新業務、新事物，凡是新生事物，總會招致各種各樣的懷疑甚至非議，尤其是我們施工企業掙錢都很不容易。所以，首個項目一定要選好選中，務求一炮打響，旗開得勝。我想怎樣選好項目，大家都懂的，這既有項目邏輯本身是否清晰、風險透明可控，更有所在地商業文化、政府信用、作風與效率，還有自身資源、能力匹配的程度等，再就是其它一些技術性問題，盡職調查、財務測算、合同談判與執行、管理團隊配備、政商關系和公共關系等。與我們的工程施工業務有很大的關聯性，只要做起來，都不是什么大問題。

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