PPP項目合同如何設計？需要堅持哪幾點原則？

發布日期：2017-11-20來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP并不是一個具體、確定的投融資模式。當聽到一個項目采用PPP模式時，沒人明了該項目的具體架構安排。只有明示該PPP項目的實質內容，如為BOT、BT、TOT等，我們才能知道該項目的準確內核。此外，BOT等會有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各種變化和變種。結合我國國情與法規政策，可將PPP模式分為合同承包、特許經營和私有化三大類。

　　 政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）項目合同是指政府方(政府或政府授權機構)與社會資本方（社會資本或項目公司）依法就PPP項目合作所訂立的合同。在PPP項目中，除項目合同外，項目公司的股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，共同構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心，政府方與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的交易結構、風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據和項目全生命周期順利實施的保障。

　　 PPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府作為公共事務的管理者，在履行PPP項目的規劃、管理、監督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。因此，我國PPP項目合同相關法律關系的確立和調整依據，主要是現行的民商法、行政法、經濟法和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、《預算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、《招標投標法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環境保護法》等，并涉及部分《公務員法》、《刑法》、《刑事訴訟法》之規定。

　　 根據上述法律規定以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43 號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45 號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60 號）、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號)、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76 號）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南的通知》（財金[2014]113 號）、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）有關要求，參考國家發展改革委在2014年12月2日發布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》和財政部2014年12月30日發布之《PPP項目合同指南（試行）》，結合國內外各方PPP項目 實踐，編制本PPP項目合同參考范本，以幫助PPP 項目各參與方全面系統地認識PPP 項目合同，指導合同的訂立和履行。

　　 本章作者在PPP項目合同參考范本的編制過程中堅持了幾點編制原則：

　　 1、合同各方主體地位平等原則PPP項目合同的各方當事人均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利、義務。

　　 2、合法、合規原則

　　 在PPP框架下，項目合同要與相關法律法規和技術規范做好銜接，確保內容全面、結構合理、具有可操作性，并能夠有效促進PPP項目合同的各環節的執行。

　　 3、提高公共服務質量和效率原則政府基于PPP架構，通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域建設，增加公共產品和公共服務的有效供給，提高公共資源配置效率和社會價值。

　　 4、公開透明原則

　　 在PPP模式下，基于法律法規和政策規定，針對項目建設和運營的關鍵環節，明確政府監管職責，發揮專業機構作用，提高信息公開程度，確保項目在陽光下運行。

　　 5、社會資本獲得合理回報原則

　　 充分利用社會資本在國家建設和公共服務中的積極價值，鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報。

　　 6、風險最優分配原則

　　 PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現最優的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，根據公平公正原則，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

　　 7、國際經驗與國內實踐相結合原則在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經驗，及時總結國內各類實踐，促進各類項目的健康、有效發展，促進社會公共服務。

　　 8、鼓勵創新原則

　　 PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質內容，以PPP項目合同體系的視野，積極探索、務實創新、靈活約定，推進深化投融資體制改革的現實需要。

　　 對PPP項目合同參考范本的設計內容簡介如下：PPP項目合同參考范本，由合同正文和合同附件組成，對PPP 項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則性介紹，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置21個模塊、115項條款，說明各主要參與方在PPP 項目中的角色及訂立相關合同的目的，闡述PPP 項目合同的主要內容和核心條款，分析合同條款中的風險分配原則、基本內容和權利義務安排。適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段，具有較強的通用性，并不能適用所有PPP 項目的特點和個性需求。

　　 原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。同時本參考范本還從付費機制和行業領域兩個方面，剖析不同類型PPP 項目合同中的核心要素和特定條款。

　　 PPP 項目兼具長期性、復雜性與多樣性，項目所處地域、行業、市場環境等情況的不同，各參與方合作意愿、風險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現為合同內容上的千差萬別。實踐中， PPP 項目各參與方應當結合項目客觀需要和談判結果，充分借助專業力量，因地制宜地訂立PPP 項目合同。各行業可參考本《PPP項目合同參考范本》分別研究制定相應行業的標準合同范本，并及時總結開展政府和社會資本合作中的經驗教訓，不斷細化、完善合同文本。鑒于我國PPP 工作尚處于起步階段，法律制度、機構能力和實踐經驗等方面均有待進一步加強和豐富，今后將及時對本參考范本進行修訂和完善，以饗讀者。

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