PPP模式“成長的煩惱”還需法治來糾偏

發(fā)布日期：2015-12-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 在中國，政府和社會資本合作模式(即PPP模式)并不是一個新事物，早在20世紀(jì)90年代初就開始實施，目前已有20多年的歷史。改革開放30多年，我國經(jīng)濟社會站上了一個新的更高平臺，重提PPP模式具有多重理論價值及現(xiàn)實意義。推廣運用PPP模式，有利于增加資金來源渠道、提高管理質(zhì)量和效率，也是切實落實“使市場在資源配置中起決定性作用”改革精神的必然要求，還可以使政府集中更多的資金資源用于提供更加充分的公共服務(wù)，“更好地發(fā)揮政府作用”，形成 “一加一大于二”的合作機制。特別是在大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的前提下，推廣PPP模式使得社會資本尤其是民營小微企業(yè)有了參與國有經(jīng)濟發(fā)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩大機會。

　　 自2014年以來，國務(wù)院以及相關(guān)部委在PPP方面密集出臺了多項政策文件，以推動、引導(dǎo)PPP項目實施。此舉得到了各級地方政府的積極響應(yīng)，并紛紛推出PPP示范、試點項目。PPP之熱和政府加快財政體制改革不無關(guān)系，原有的地方政府通過融資平臺搞建設(shè)的運作模式，走到了盡頭，規(guī)范化的政府舉債模式代替了風(fēng)險敞口巨大的隱性負(fù)債，市場化的融資手段代替了行政性的政府補貼，法制化的融資機制代替了指令性的項目審批。另外，由于中央與地方間財權(quán)與事權(quán)的不對等，一貫依靠財政單一投入的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的資金來源問題便成為了地方政府的一大難題。

　　 國外PPP運作經(jīng)驗表明，社會資本的積極參與、政府部門的有力支持，健全的法律法規(guī)制度等都是PPP成功的必要保證。然而，目前PPP在中國的發(fā)展還不夠成熟，相關(guān)部委政策不統(tǒng)一，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項目推進過程中，有很多問題突顯出來。

　　 首先，從地方政府方面來講，在項目發(fā)起環(huán)節(jié)，沒有嚴(yán)格地進行項目識別與篩選，這是個非常突出的問題。

　　 其次，從政策源頭上來看，不統(tǒng)一。比如，國家發(fā)改委和財政部意見就存在差異。在PPP適用行業(yè)方面，財政部傾向于市政公用類行業(yè)，國家發(fā)改委則鼓勵一切泛基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目。在PPP合同簽約主體的規(guī)定上以及社會資本資格的要求上，國家發(fā)改委和財政部也各說各話。

　　 第三，將PPP模式當(dāng)成權(quán)宜之計。推行PPP模式，一些地方政府更多考慮的是緩解地方債壓力，過分夸大其融資功能，甚至純粹是為了融資，并沒有將PPP模式作為一種長期的制度安排來設(shè)計。

　　 目前，PPP模式“落地難”的根本，在于制度環(huán)境未能與經(jīng)濟需求相匹配，政府違約、融資難、定位模糊、參與度低等瓶頸。由于在政策機制等頂層設(shè)計方面的缺陷，中國PPP發(fā)展之路波折起伏，本該成為助力民營經(jīng)濟壯大發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型的良藥，但在實踐中卻遭遇到了國進民退的局面。

　　 PPP 本質(zhì)上就是市場對資源的配置起決定作用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中一種表現(xiàn)方式。哪一個具體項目對這一內(nèi)涵體現(xiàn)得好、具體，哪一個項目得到響應(yīng)的程度就高，哪一個具體項目對這一內(nèi)涵體現(xiàn)得不具體、模糊，其得到的響應(yīng)就不好。一定意義上，對地方政府而言，PPP的有效運作承載著“剝離政府性債務(wù)”“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”和“國資有進有退及保值增值”三重目標(biāo)。實踐表明，合理的利益平衡和風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目成功的關(guān)鍵,想要在盈利性相對較弱的公共品投資中吸引民間資本參與，融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。PPP的精髓就在于整合最合適的資源，提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。但公共利益和逐利的社會資本之間依然存在需要調(diào)和之處，如何找到兩者的“最大公約數(shù)”，并使PPP項目的社會和經(jīng)濟效益最大化，是政府和社會資本雙方都需要詳加考慮的重要問題，特別是地方政府也還需多多嘗試。

　　 在 “土地財政”難持續(xù)的背景下，地方政府能不能把城鎮(zhèn)化PPP這件“好事”辦好，還是需要邁過很多道坎。城鎮(zhèn)化PPP模式實際上是地方政府誠信的一面明鏡，能否成功運行，關(guān)鍵靠地方政府思想理念的徹底轉(zhuǎn)變，別只見巨大商機念歪PPP模式這本經(jīng)，應(yīng)樹立起誠信至上觀念，消除“政府利益至上”和“官本位管理”的傾向，推動貨真價實的PPP模式。

　　 世界各國的PPP發(fā)展歷程表明，PPP是一個非常寬泛和模糊的模式，沒有一定之規(guī)可循，但其成功性不僅取決于制度設(shè)計，還取決于社會總體的法治水平和產(chǎn)權(quán)保護水平，以及全社會的規(guī)則意識。目前我國尚無有關(guān)PPP模式的專門法律，對于關(guān)系PPP順利運作的政府、投資方等相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、項目的評估和認(rèn)證、合約的履行和合理變更、行政審批的程序和效率、政府信用的保證等重大事項都沒有相關(guān)的法律制度予以明確。因此，在PPP模式運行過程中，為促進政府與社會資本的有效合作，避免國家和人民利益受到損害，政府必須樹立平等競爭的法治思維、信守合同的法治思維、控權(quán)治權(quán)的法治思維、社會協(xié)同的法治思維，進一步建立和完善PPP發(fā)展的相關(guān)法律制度，明確和細化 PPP的形式、程序、法律關(guān)系和糾紛解決方式，這既可以提高社會資本的參與熱情，還可以打消地方政府擔(dān)心違規(guī)、越界的后顧之憂，放開手去探索PPP模式，從而給PPP模式的普遍推廣奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

　　 (作者系中國城市管理研究院院長 研究員)

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