PPP法律和制度體系的構建原則和要素

發布日期：2016-02-03來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 PPP，即Public- PrivatePartnership的縮寫，翻譯為公私合作、公私合營、政企合作或政府與社會資本合作，其中政府與社會資本合作更能準確地反映我國當前 的發展現實。PPP模式逐漸成為政府提供公共服務和基礎設施開發建設的趨勢之一，這是由PPP模式的特點決定的。PPP模式的特點就在于變政府獨自承擔公 共服務和基礎設施為政府和社會資本共同開發建設基礎設施，共同提供公共服務。當然社會資本提供公共服務和開發建設基礎設施的根本目的是為了實現其資本收 益，但客觀實際上起到了完善公共服務和基礎設施的效果。

　　 政府在建設基礎設施和提供公共服務方面采用PPP模式，一方面可以解決政府資金不足導致基礎設施不足和公共服務不夠的難題，另一方面有利于轉變由政府機構內 在缺陷和官僚作風導致供給的高成本、低效率和高風險現狀。當然基礎設施和公共服務也不能完全交給企業來做，因為企業是營利性質的組織，它以追求利潤的最大 化為目的，忽視社會責任，容易造成基礎設施質量的低下和公共服務不公平等問題。因此，推行PPP模式，實現政府和社會資本的合作，能夠充分發揮各自的優 勢，實現高效的基礎設施建設和高質量的公共服務。

　　 我國PPP模式及其演變模式開始于上世紀80年代，主要表現為80年代后期至90年代后期以外商投資為主導的BOT模式和90年代后期至今以國企為主導的 BT模式。雖然，在實踐中確實取得了一些成績，但同樣也存在著大量問題，一個重要的原因是與PPP模式相關的法律法規政策不夠完善，缺乏國家層面的統領性 立法文件，權威性不夠，體系性不強，大多數行政法規和政府規章甚至相互矛盾。這種現狀導致了中央和地方政府及其各部門各自為政，審批混亂，效率不高，監管 缺位，不能得到有效的推廣和應用。2013年，李克強總理于7月31日主持召開國務院常務會議，使得政府向社會購買服務和社會資本進入基礎設施和公共服務 領域的PPP模式大受追捧。在這種現狀之下，尤其需要立法現行，指導PPP模式發展的實踐。所以，當前社會狀況下，構建一套國家層面、具有統領性意義的 PPP法律和制度體系具有重大的現實意義。

　　 筆者認為，關于PPP法律和制度體系的構建，首先需要進行研究的是構建原則和構建要素方面的內容。

　　 一、把握PPP法律和制度體系構建的四原則

　　 根據我國PPP模式的歷史和發展現狀，以及公共服務和基礎設施的自身特點，在PPP法律和制度體系構建方面，應當遵循以下四個原則：

　　 1、 物有所值原則（Value for Money, VFM原則）。物有所值原則是在一個基礎設施項目和公共服務項目上是否采用PPP模式的評價性原則。若采用PPP模式比傳統的政府投資模式有改進，能達到 物有所值或物超所值，既能夠保證社會資本獲得一定的收益，又能實現政府和社會公眾的利益，則采用PPP模式。若采用PPP模式，所付出的成本大于或得到的 收益小于傳統政府投資模式，則不可采用PPP模式。成本、風險大小，服務水平和效率的高低都是物有所值原則需要考慮的因素。

　　 2、 政府和社會資本合作原則。這一原則強調重視政府和社會資本的合作關系，充分發揮政府和社會資本的優勢作用，社會資本在技術、管理經驗及提高效率方面具有優 勢，能夠有效控制政府的財政風險；社會資本以營利為目的，忽視公共利益方面，由政府加強監督和管理，能夠做到對社會公眾負責，保障社會公眾的利益。把握政 府和社會資本合作原則，實現兩大主體良好的合作關系是實現PPP模式成功的首要前提。

　　 3、 頂層立法和框架設計原則。BOT、BT等PPP演變模式的實踐中出現的一些弊端，及現在如火如荼的PPP建設實踐現狀，均要求加強國家層面的立法和體系化 的法律制度建設。國家層面的統領性立法和體系化的法律制度，一方面能夠給愿意投入基礎設施和公共服務的社會資本方信心，實現社會資本的收益的目的；另一方 面，由于PPP適用于建設周期長，使用時間久、涉及主體多的大項目，沒有國家層面的法律和制度，很容易出現不同法規政策的沖突和各管理部門之間尖銳的糾 紛。因此，有必要堅持PPP法律和制度體系的頂層立法和框架設計，緩解矛盾，保障效率。

　　 4、 風險公平負擔原則。PPP項目建設中當然存在各種各樣的風險，但政府和社會資本方共同實現益處的同時，也要承擔其中的風險。應當通過特許權協議或合同，落 實雙方的風險承擔。對于政府而言，應用PPP模式不能把所有風險都轉給社會資本方，既要考慮效率，又要考慮社會資本方管控風險的能力；對于企業而言，不能 要求承擔更多風險以要求獲得更多回報，要充分考慮自身的承受力。因PPP項目建設周期長，使用時間久的特點，政府或社會資本方獨立預測和承擔風險都是不現 實的，要充分考量雙方的風險負擔能力和管控能力，建立動態協商、談判和調節機制，以實現各方長期風險負擔動態平衡，實現政府和社會資本方有福同享，有難同 擔。

　　 二、落實PPP法律和制度體系五個方面的要素

　　 1、啟動國家層面的PPP立法活動，完善PPP法律法規政策的框架。

　　 國 家層面的PPP法律的內容涉及PPP應用范圍的界定，政府審批權限、流程和管理程序，政府和社會資本方的核心權利義務，特許權協議或合同框架和風險分擔的 原則，社會資本方的退出機制和糾紛處理機制，會計準則，信息披露、政府監管和公眾參與制度等。同時，國家層面的PPP法律，還要處理好與《合同法》、《公 司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等其它國家層面的法律的關系，避免這些國家層面的法律之間的沖 突。這樣一套體系化的國家層面PPP法律內容能夠確立全國性的原則性方法，是解決當前PPP法規政策混亂和沖突，指導PPP項目實踐工作的首要解決途徑。

　　 2、建立中央和地方PPP機構，完善政府審批制度。

　　 中 央一級的PPP機構主要是財政部之下的PPP中心，地方也有相應的PPP管理部門，負責政府財政風險的監管與審批，但是這些PPP中心或管理機構不應當是 孤立的，而應當是能夠牽頭其他負責部門，能夠與發改委、央行、銀監會以及與PPP相關的專業職能的主管部門保持密切溝通的專門PPP機構。目前，PPP項 目在立項、建設和運營過程中，需要多個部門審批，這種相互制約的狀況，導致審批時限長，效率低下，極大地影響了PPP項目的進展，也容易導致部門權力尋租 等現象的發生。而專門的PPP機構則可以綜合多部門的職責，完善轄區的項目選擇、篩選和審批機制，能夠有效地提高效率，規范PPP項目運作。另外，政府也 要完善對PPP項目的立項和審批制度，哪些項目應當做，能否采用PPP模式做，采用那種具體模式做，項目收益如何支付，政府需要監管哪些方面，這些涉及 PPP項目的關鍵性要點，要在國家層面的PPP法律中予以明確。

　　 3、建立公眾參與決策和監管的機制。

　　 基 礎設施和公共服務關系到廣大社會群眾的切身利益，社會公眾應當對其享有知情權、建議權、決策和監管的權利。PPP項目從立項、招投標、簽約、設計、建設和 運營等全過程都應該通過各種形式和措施進行廣泛宣傳、報道，征求社會公眾的意見和建議，接受群眾和媒體的監督，真正做到保障社會公眾的利益。同時，PPP 模式下投資主體多元化，使用時間久的特點也考量著政府的監管力度和水平，有時政府往往監督力度不大，水平不高，導致公共服務質量的降低，因此應當發揮公眾 和媒體對社會資本方的監督作用，要求政府在社會資本方違規時進行干預和處罰，以促進社會資本方不斷改善管理和提高服務質量，保障社會公共利益。

　　 4、建立國家級補缺資金。

　　 基 礎設施和公共服務項目涉及面廣，建設投資大、周期長，使用時間久、運營風險多，僅僅依靠政府，往往對于經濟財力不足的地方政府而言很難開發，即便應用 PPP模式，僅僅依靠特許期內向用戶收費方式獲得收益，也不足以保證社會資本方獲得收益，難以有效地吸引社會投資者。因此，為了促進落后地區的基礎設施建 設和公共服務水平，中央政府應當給予落后地區一定的資金支持，建立國家級的補缺資金，帶動落后地區的發展，統籌全國平衡發展。

　　 5、建立信息發布機制。

　　 建 立信息發布機構，不僅能夠保障公眾參與的水平，實現群眾和媒體的監督，改進服務質量，還能夠做到PPP項目流程的公開、公平和公正，防止腐敗，提高效率。 信息的發布機制還有利于研究總結經驗教訓，進而優化和改進PPP模式的應用。如招投標和評標階段，政府有效的信息公開，有利于潛在投標企業評估和決策，提 高PPP項目的吸引力，有利于公眾和第三方咨詢機構的參與，提供合理化建議，完善決策過程。設計和運營階段，政府的信息公開有利于社會監督和激勵企業控制 成本、提高效率和服務水平，保證政府和公共利益。

　　 總之，PPP模式可以有效促進基礎設施的建設和公共服務的提供，在未來對我國城鎮化發展進程也將發揮著十分重要的作用，有利于經濟社會的發展和人民生活水平 的提高。PPP模式的實踐和我國如火如荼的PPP項目建設，迫切地需要國家層面的法律和制度體系，以實現PPP項目的良性和可持續發展。

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