超13萬億PPP項目將有法可依

發(fā)布日期：2017-03-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　政府引導(dǎo)基金在國家相關(guān)政策的積極鼓勵下遍地開花，但市場運作能力差，管理團隊市場認知和專業(yè)能力較弱，必須加強政府投資引導(dǎo)基金的宏觀指導(dǎo)和頂層設(shè)計。2017年《政府工作報告》也提到，要深化政府和社會資本合作，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能新官不理舊賬。在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作模式(PPP)。本期接受采訪的嘉賓均表示，要進一步建立和完善法律法規(guī)體系，為政府引導(dǎo)基金管理提供法律依據(jù)，近期PPP立法有望獲得新進展。

　　備受關(guān)注的PPP立法有望獲得新進展。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2017年立法工作計劃》指出，要根據(jù)改革進程和改革方案，抓緊辦理《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目引入社會資本條例》，將在年內(nèi)由國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委與財政部共同開始起草。

　　在今年《政府工作報告》中，連續(xù)第三年明確提到 “政府與社會資本合作(PPP模式)”。

　　從2015年《政府工作報告》中首次出現(xiàn)PPP至今，PPP經(jīng)歷了從 “積極推廣”到“完善”的進程，今年的關(guān)鍵詞是“深化”。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中指出，深化政府和社會資本合作，完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

　　針對PPP如何深化發(fā)展，今年兩會代表委員建言獻策集中指向 “加快推進PPP立法進程”。

　　“叫好不叫座”?

　　自2013年國務(wù)院大力推廣PPP模式以來，PPP在中國出現(xiàn)爆發(fā)式增長。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2016年12月末，項目數(shù)量和投資額分別是11260個和13.5萬億元，而在2016年年初，這兩個數(shù)字分別是6997個和8.1萬億元，這一年項目數(shù)及投資額分別增長了61%、66%。

　　與項目數(shù)快速增長形成鮮明對比的是項目落地率。3月7日，財政部部長肖捷透露，截至2016年底，已經(jīng)簽約落地了1351個項目，總投資達到2.2萬億元，項目落地率超過30%。

　　對于項目落地率不高，叫好不叫座這種現(xiàn)象，代表委員普遍認為，問題主要集中表現(xiàn)在缺乏法律保障。

　　雖然PPP項目執(zhí)行每個階段都有法可依，但這些制度散落在不同部門主導(dǎo)的文件中。九三學(xué)社在提案中表示，目前PPP政策主要以部門規(guī)章及國務(wù)院、部委規(guī)范性文件為主，效力層次低，推進過程中內(nèi)容滯后及法律沖突問題顯現(xiàn)，影響了社會資本介入PPP項目的積極性。

　　全國政協(xié)委員周秉建今年兩會帶來了一份《關(guān)于加快建立PPP統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場的建議》，其中第一點建議就是加快PPP立法進程。她在接受媒體采訪時指出，PPP法律體系“上位法缺失，下位法沖突”，增加了PPP實踐的適用難度，明股實債、變相融資等偽PPP借機抬頭。PPP操作流程中部分信息“猶抱琵琶半遮面”，地方政府和社會資本之間的信息不對稱加上地位懸殊導(dǎo)致 “結(jié)構(gòu)性”困境為部分官員尋租留空，民營企業(yè)望而卻步，嚴(yán)重阻礙了PPP的改革推進。

　　法律沖突明顯

　　九三學(xué)社在提案中列舉了較為明顯的法律沖突，PPP與特許經(jīng)營權(quán)問題最為突出，爭議解決機制與行政訴訟法存在沖突。同樣存在沖突的還有PPP項目用地與現(xiàn)行土地政策相沖突;現(xiàn)行的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》仍未將大部分類型的PPP項目收益權(quán)列入登記范圍，導(dǎo)致收益權(quán)未能辦理質(zhì)押登記而存在質(zhì)押無效的風(fēng)險。

　　除此之外，還有比較明顯沖突的是PPP項目回收周期長，短期內(nèi)沒有銷項發(fā)票用于抵扣，將產(chǎn)生大量進項無法按規(guī)定及時抵扣，在“營改增”的背景下，PPP項目公司的稅收認定與處理等問題，亟待有關(guān)部門通過完善PPP法律政策予以解決。

　　讓社會資本顧慮的還有地方政府信用體系建設(shè)不健全。

　　全國人大代表、佳都集團董事長劉偉擬向全國人大提交建議：由全國人大為PPP制定專門的特別法，他表示，在PPP項目中，政府與投資者是平等的主體，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法來解決爭議，當(dāng)然政府作為監(jiān)督者的行政處罰時可以依照行政處罰程序和行政訴訟法解決。立法保證政企之間長期和高效的平等合作關(guān)系，為PPP項目選擇最佳投資者提供了法律依據(jù)和可行操作方法。

　　其實，財政部2014年就正式啟動了政府和社會資本合作立法的起草工作，成立了立法小組，并在2014年赴福建、四川等省開展PPP立法調(diào)研工作，之后在此基礎(chǔ)上形成了《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》。2015年底，財政部的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》征求意見結(jié)束。

　　自2016年兩會期間，代表委員們便紛紛呼吁加快為PPP立法。2016年國務(wù)院第140次常務(wù)會議已明確由國務(wù)院法制辦牽頭制定PPP條例，其目標(biāo)就是將國家發(fā)改委和財政部分別推進的“特許經(jīng)營立法”和“PPP立法”合二為一，以更好的法治環(huán)境激發(fā)社會投資活力。

　　據(jù)了解，財政部已經(jīng)將相關(guān)立法研究成果提交給國務(wù)院法制辦，未來國務(wù)院將采取“先出臺PPP領(lǐng)域的條例，再出臺PPP領(lǐng)域法律”的路徑，來完善PPP法規(guī)體系。

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