國家發改委存量PPP項目典型案例：甘肅省張掖市城區集中供熱項目

發布日期：2018-03-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、項目概況

　　 (一)項目背景

　　 甘肅省張掖市城區采暖建筑總面積約1300萬平方米，其中集中供熱采暖面積2015年達680萬平方米，占總面積的53%。根據張掖市城市建設總體規劃、分區控制性詳細規劃及濱河新區總體規劃，預計到2020年張掖城區總供熱面積將達到2353萬平方米。城區集中供熱從2001年籌建，一直由張掖市城市投資發展集團有限公司下屬的張掖市集中供熱有限責任公司(簡稱供熱公司) 運營。供熱公司注冊資本金3540萬元，為國有獨資企業，內設6個管理部門和2個生產部門，正式員工75人，長期聘用人員79人。自成立以來先后實施了張掖市城區集中供熱一、二期工程，建設熱源廠1座，熱水鍋爐6臺，換熱站59座，供熱能力450萬平方米。2013年初，為發展生態循環經濟，促進火電二期上馬，滿足城區居民的用熱需求和未來城市快速發展的需要，張掖市政府決定與甘肅電投張掖發電公司合作實施張掖市城區熱電聯產集中供熱項目，甘肅電投張掖發電公司負責對其2×300兆瓦發電機組進行改造，建設熱源車間，張掖市城投集團公司負責建設張掖市城區熱電聯產集中供熱管網工程。張掖市城區熱電聯產集中供熱管網工程項目概算總投資8.8億元，建設期限2年，建設內容包括：敷設一級供熱管網56.92×2公里，新建中繼泵站一座及附屬配套設施，新建換熱站76座，總供熱能力1250萬平方米。

　　 工程于2014年5月開工建設，2015年10月25日投入運營，當年實現供熱面積680萬平方米，供暖期生產運行平穩，供暖質量和服務水平不斷提升，得到了政府、社會和廣大居民的一致好評。該PPP項目實施機構為張掖市建設局，政府出資人代表為張掖市城市投資發展集團有限公司，社會資本方為寰慧科技集團有限公司(簡稱寰慧集團)。

　　 二、運作模式

　　 (一)盤活資產的主要目的

　　 近年來，張掖市在市政公用行業引入PPP合作模式，項目運行情況良好，實現了市政公用事業項目建設和經營投資多元化，政府不僅節省了大量的建設資金以及高昂的運營、管理、維護費用，而且實現了國有資產的保值增值，放大了財政杠桿效應，財政資金使用績效大大提高，可謂“四兩撥千斤”。

　　 運用PPP模式盤活資產的主要目的是緩解政府投資壓力，促進良性投資循環。該項目作為典型的PPP模式(采取TOT方式)，得到了國家發展改革委和省發展改革委的充分肯定，為市政公用行業開展政府與社會資本合作模式探索積累了有效經驗，取得了顯著成效：一是城區熱電聯產集中供熱項目PPP模式運行一年后，直接消化政府債務近8億元，政府收回凈資產1.05億元，緩解了財政壓力，清償了企業歷年所欠煤款;二是引進了先進的專業化管理技術，提供了穩定、可靠、高品質的供熱服務，供暖效果明顯提升，社會反映良好，采暖費收繳率大幅提升，達到90%，創歷年新高;三是職工的權益得到保障。寰慧集團在張掖市成立項目公司，妥善安置職工155人;四是擴大供熱面積，推動大氣污染防止治理。運用PPP模式加快熱電聯產供熱項目擴容工程建設進度，新增熱電聯產集中供熱面積約220萬平方米，集中供熱面積達到800萬平方米。在擴大城區供熱面積的基礎上，全面開展城區燃煤小鍋爐拆并和治理工作，計劃利用兩年時間，完成城區140家184臺720.5蒸噸燃煤鍋爐拆并，有效完成張掖市大氣污染防治目標任務。

　　 (二)盤活存量資產的PPP模式

　　 張掖集中供熱公司PPP模式以TOT的方式進行。即由政府將供熱公司資產移交給項目公司，在特許經營期內對供熱設施進行建設運營，待特許經營期滿后項目公司無償移交供熱資產。

　　 (三)盤活存量資產操作流程

　　 (1)外出考察有關市縣供熱PPP典型項目。

　　 (2)張掖市政府通過常委會研究確定城區集中供熱特許經營權及集中供熱公司資產轉讓事宜。

　　 (3)張掖市政府與寰慧科技集團公司先后簽訂《張掖市城區集中供熱特許經營權及集中供熱有限責任公司資產轉讓框架協議》和《張掖市城區集中供熱特許經營權PPP模式合作及集中供熱有限責任公司資產轉讓協議》。

　　 (4)張掖市公布《張掖市集中供熱有限責任公司資產轉讓實施方案》(張政發〔2015〕149號)，明確了資產轉讓原則、實施程序、價格確定、價款支付時間和方式、所有者權益、轉讓標的企業涉及的職工安置等具體內容。

　　 (5)通過審計部門和第三方機構，對市供熱公司形成資產進行審計、清產和評估，并出具《審計報告》、《清產核資報告》、《資產評估報告》。

　　 (6)以《資產評估報告》資產價值為基準，通過資產公開拍賣的方式將市集中供熱公司凈資產1.005億元出讓給寰慧集團，并將資產進行整體移交，熱電聯產工程決算完成后轉讓給寰慧集團。

　　 (7)經張掖市集中供熱有限責任公司職工代表大會討論通過并經市政府相關會議審議批準的《張掖市集中供熱有限責任公司職工安置方案》(張政發〔2015〕148號)，明確了安置原則、安置范圍、具體安置辦法、安置渠道等內容。

　　 (8)根據《安置方案》，在充分醞釀、廣泛討論的基礎上，市集中供熱公司職工代表大會通過了《市集中供熱公司職工安置方案》，并以此方案進行全員安置。

　　 (四)采用PPP模式后項目運營情況

　　 2015年、2016年兩個采暖季，熱力公司精心維護，科學調度，確保了供熱穩定。2016年新增入網面積329.52萬平方米，實現銷售收入18902.87萬元，營業總成本21429.3萬元，虧損2632.53萬元。

　　 (五)事業單位和國有企業改制情況

　　 原張掖市集中供熱有限責任公司成立于2001年9月，公司原隸屬于張掖市(現甘州區) 房管局，2004年由于市區事權劃分，上劃至市建設局管理，2007年6月歸屬市城投公司管理，注冊資本金3540萬元，單位性質為國有企業，主要負責城區集中供熱工程建設和市區供暖工作。

　　 2015年8月，通過PPP合作模式，市政府將城市供熱30年特許經營權轉讓給寰慧科技集團公司，公司性質由國有企業改制為民營企業。主要改制內容：一是寰慧集團在張掖市成立項目公司，繼承其所享有的權利和承擔的義務;二是政府對張掖市集中供熱公司運行期間形成的資產進行評估拍賣，對熱電聯產項目按照工程決算價格予以等價轉讓。寰慧科技集團公司按照資產、債務全部接受的原則，對原市集中供熱公司形成資產和熱電聯產資產全部接受;三是新成立的項目公司對原有企業職工安置本著“全員安置補償、全員返聘、續接社保、去留自由” 原則全部接受。

　　 (六)資產公允價值確定和評估情況

　　 418465.96萬元，比原賬面值增加5747萬元，增值率13.45%，其中流動資產評估值15045.94萬元，非流動資產評估值33420.02萬元，流動負債評估值25914.08萬元，非流動負債評估值8503.55萬元，凈資產(所有者權益)評估值14048.33萬元，凈資產(所有者權益) 的增加值5747萬元，增值率69.23%。

　　 (七)國有產權核實與界定情況

　　 截止到2015年9月30日(轉讓基準日) 清產核資賬面資產總額為40170.02萬元，包括流動資產13824.38萬元，固定資產26016.23萬元，無形資產329.41萬元;負債總額33856.34萬元，包括流動負債24804.01萬元，長期負債9052.25萬元;所有者權益凈資產6313.68萬元，包括實收資本3540萬元，資本公積13318.83萬元，未分配利潤-10545.15萬元經甘肅亨源會計師事務有限責任公司清產核資后賬面資產總額為42718.96萬元，包括流動資產16398.67萬元，固定資產25990.87萬元，無形資產329.41萬元;負債總額34417.63萬元，包括流動負債25.91萬元，長期負債8503.55萬元;所有者權益凈資產8301.33萬元，包括實收資本3540萬元，資本公積15373.74萬元，未分配利潤-10612.42萬元。

　　 (八)債權債務處理情況

　　 改制前，清產核資清查結果顯示，公司應收賬款總額5563.92萬元，債務總額34417.63萬元。轉為PPP合作模式后，截止到2017年6月30日，應收賬款總額20234.95萬元，債務總額84781.57萬元。公司將所有的債權債務全部延續，積極籌措資金，償還各類債務，企業誠信度得到提升。采用PPP模式后，企業的整個管理模式、管理理念都在不斷提高和完善，管理、經營模式領先于同行業。

　　 (九)人員分流及安置情況

　　 改制前現有人員基本情況：市集中供熱有限責任公司共有職工155人，其中：正式在冊職工75人(距法定退休年齡不足五年的8人，工傷人員1人);退休人員3人;在崗聘用人員77人。

　　 1.正式在冊職工安置

　　 職工獲得經濟補償金后，國有企業職工身份隨之置換，新企業整體接收，全員安置。職工可自愿選擇以下一種安置辦法。

　　 (1)與新企業訂立勞動合同。①職工與原企業解除勞動關系后，愿意留在新企業繼續工作的，新企業必須全部接收，正式在冊職工簽訂無固定期限勞動合同;②職工與新企業訂立勞動合同后，新企業要嚴格執行各項勞動保障法律法規，并建立工資集體協商制度和正常的工資增長機制，確保職工工資及福利待遇標準不斷提增;③職工與新企業簽訂勞動關系后，新企業必須及時接續社會保險關系，并按時足額繳費，切實保障職工的合法權益;④新企業繼續為職工按規定繳納住房公積金;⑤按國家及省、市相關規定，執行職工正常的休假制度;⑥過渡期間勞動關系處理：職工在與原企業辦理勞動關系解除手續期間，或辦理解除勞動關系手續后，與新企業訂立勞動合同之前，原勞動合同約定的權利和義務由新企業履行。

　　 (2)不愿與新企業訂立勞動合同。①職工與原企業解除勞動關系后不與新企業訂立勞動合同的人員，結清相關債務，按規定標準領取經濟補償金，由原企業負責將職工檔案移交檔案代理部門管理，自行選擇就業;②符合失業保險金申領條件的，享受失業保險待遇。

　　 (3)不愿與原企業解除勞動合同。①對于不愿與原企業解除勞動合同的職工，身份檔案可移交到市城投集團公司存檔，市城投集團公司以勞務派遣的形式對留置人員進行勞務派遣。通過勞務派遣的職工，可派遣進入新企業工作，也可派遣進入其他企業工作，并按照法律規定與新企業簽訂勞務派遣協議;②企業轉讓前其他國有企事業單位有接收意愿的，經本人申請，憑接收單位調函可以辦理調動手續。

　　 2.在崗聘用人員安置

　　 在崗聘用人員獲得經濟補償金后，新企業整體接收。職工可自愿選擇以下一種安置辦法。

　　 (1)與新企業訂立勞動合同。①勞動合同訂立。在崗聘用人員與原企業解除勞動關系后，愿意留在新企業繼續工作的，新企業全部接收，并按照相關政策規定簽訂勞動合同;②確定薪酬、福利待遇。職工與新企業訂立勞動合同后，新企業要嚴格執行各項勞動保障法律法規，參加各項社會保險，切實保障職工的合法權益;③過渡期間勞動關系處理。在崗聘用人員在與原企業解除勞動關系手續期間或辦理解除勞動關系手續后，原企業繼續履行勞動關系權利和義務，與新企業訂立勞動合同之后自行終止。

　　 (2)不愿與新企業訂立勞動合同。在崗聘用人員與原企業解除勞動關系后沒有與新企業訂立勞動合同的人員，結清相關債務，按規定標準領取經濟補償金，自行選擇就業。符合失業保險金申領條件的，享受失業保險待遇。

　　 3.離崗退養人員安置

　　 (1)距法定退休年齡不足5年的職工，由本人提出申請，經企業領導批準，可進行內部退養，由城投集團公司代管，達到法定退休年齡后辦理退休手續。離崗退養期間，生活費的發放標準不低于當地失業金標準，并依法繳納各項社會保險費。內部退養人員不得領取經濟補償金。

　　 (2)離崗退養人員預提的社會保險費、住房公積金和生活費由城投集團公司管理并負責繳納和發放。繳費基數每年不能低于全省在崗職工平均工資的60%。預提費用不得挪用，由市財政局、市國資辦、市人力資源和社會保障局監管。當預提費用不足時，由市財政兜底。

　　 4.工傷人員安置

　　 新企業應給工傷人員安排合適崗位，難以安排工作的，測算預提相關費用，預提費用由市城投集團公司管理，管理辦法同前款。

　　 5.退休職工安置

　　 原企業退休職工按規定移交社區進行社會化管理，預提醫療保險費一次性繳納。

　　 6.遺屬撫恤對象安置

　　 預提的遺屬生活補助費由市城投集團公司逐年發放。

　　 7.留職停薪人員安置

　　 原企業留職停薪人員留職停薪期間的工齡不予計算經濟補償年限。待清償完債權債務后，按原企業正式在冊職工的辦法、渠道安置。

　　 8.安置情況

　　 (1)已領取經濟補償金，并與新企業訂立勞動合同的126人，其中正式職工57人，在崗聘用人員69人，由乙方全部接收。按照《張掖市集中供熱有限責任公司職工安置方案》規定簽訂勞動合同，確定薪酬、福利待遇，參加社會保險，繳納住房公積金，落實休假制度。確保其原有工資及福利待遇標準不斷提增，切實保障職工的合法權益。

　　 (2)已領取經濟補償金，但不愿與新企業訂立勞動合同的14人，其中正式職工6人，在崗聘用人員8人。簽訂《解除勞動關系協議書》，結清相關債務，由新企業負責將職工檔案移交檔案代理部門管理，自行選擇就業。符合失業保險金申領條件的享受失業保險待遇。

　　 (3)不愿與原企業解除勞動合同12人，其中申請離崗退養職工6人，愿意留置工作6人。其中離崗退養人員由新企業代管，達到法定退休年齡后辦理退休手續。留置工作人員身份檔案移交新公司存檔，以勞務派遣的形式對留置人員進行勞務派遣。

　　 (4)工傷及遺屬撫恤人員3人。

　　 三、借鑒價值

　　 (一)主要做法

　　 1.創新發展理念，重視學習考察

　　 緊抓政策機遇，認真學習黨中央、國務院、國家有關部委和甘肅省推行PPP模式合作的系列政策文件，細心領會精神實質，準確把握PPP項目范圍，掌握運作流程。張掖市委、市政府高度重視，邀請全國知名專家教授舉辦了由科級以上領導干部參加，為期一周的PPP模式操作實務高端培訓班，幫助轉變思想觀念，掌握PPP模式的基本要求和運作程序。2015年，張掖市城區熱電聯產集中供熱管網工程被列為全省首批基礎設施領域鼓勵社會投資項目，市政府安排市建設、財政、城投和集中供熱公司相關負責人組成考察組，赴河南省焦作市及河北省邢臺市所轄南宮、沙河兩個縣級市，考察學習了三個地區采用PPP模式與寰慧科技集團有限公司合作城市集中供熱的成功經驗。通過學習考察寰慧科技集團有限公司在供熱領域的多個合作成功案例，對該集團的資金實力、供熱管理水平及技術專業化程度有了切實了解，從而確定了與寰慧科技集團有限公司合作建設集中供熱項目的初步意向。

　　 2.建立工作機制，強化組織保障

　　 為加快推進PPP模式合作步伐，市政府多次研究論證，成立了張掖市城區集中供熱特許經營權及集中供熱公司資產轉讓領導小組，由市政府主要領導任組長，市政府分管領導任常務副組長，建設、人社、財政、審計、國資、城投等單位負責人為成員，設立了領導小組辦公室具體負責市城區集中供熱特許經營權PPP模式合作及市集中供熱公司資產轉讓工作，為PPP模式合作提供了有力的組織保障。

　　 3.科學研究論證，建立合作模式

　　 市政府選擇和寰慧科技集團公司進行PPP模式合作，主要是考慮將城市集中供熱通過PPP模式推向市場，由專業公司干專業的事，這樣做與當前國家政策導向高度吻合，有利于提高供熱管理水平和技術水平，有利于提高投資建設能力和供熱保障水平，有利于提高企業效益和職工收入。該項目采用TOT(轉讓—經營—移交)模式進行。合作涉及兩部分內容：一部分是將原張掖市集中供熱資產及供熱系統進行評估轉讓至社會資本方，并授予社會資本方30年集中供熱特許經營權;另一部分是對已完成實施的張掖城區熱電聯產集中供熱管網工程轉讓給社會資本方，社會資本方負責30年的投資、建設、運營，合作期滿后社會方將完好的供熱系統及資產移交張掖市政府或指定單位。

　　 雙方合作的主要內容是張掖市人民政府授予寰慧科技集團公司張掖市城區(老城區、濱河新區、東北郊工業園區)集中供熱30年特許經營權，并將城區熱電聯產集中供熱管網工程、市集中供熱公司資產及集中供熱系統轉讓給寰慧科技集團公司，寰慧科技集團公司在張掖市成立項目公司，依法安置市集中供熱公司全體人員。轉讓后寰慧科技集團公司負責集中供熱的投資、建設、運營。寰慧科技集團公司在張掖注冊成立新公司后，寰慧科技集團公司所有權利、義務均由新公司繼受。合作期滿后寰慧科技集團公司將完好的集中供熱系統及資產移交給市政府或市政府指定的單位。

　　 4.規范運作項目，實現合作共贏

　　 一是細化實施方案，提供操作指南。合作模式確定后，市政府常務會議討論通過了《張掖市集中供熱有限責任公司資產轉讓實施方案》，明確了資產轉讓原則、實施程序、價格確定、價款支付時間和方式、所有者權益、轉讓標的企業涉及的職工安置等具體內容，為后續開展資產轉讓工作提供了操作指南。

　　 二是開展審計評估，規范轉讓資產。根據《張掖市集中供熱有限責任公司資產轉讓實施方案》，由市財政局委托相關專業機構開展了財務審計和資產評估等工作，出具了《審計報告》、《清產核資報告》和《資產評估報告》，并通過了政府常務會議的審查。根據PPP合同及資產轉讓實施方案，通過公開拍賣的方式，將市集中供熱公司以凈資產1.055億元轉讓給了寰慧科技集團有限公司，市政府與寰慧科技集團簽訂了《張掖市集中供熱有限責任公司資產轉讓合同》，并將資產進行了整體移交。在完成資產轉讓移交后，進行了工商注冊變更登記，原集中供熱公司出資人由張掖市城投集團公司變更為寰慧科技集團的全資子公司———張掖中電寰慧熱力有限公司，由寰慧集團公司負責經營。

　　 三是結合企業實際，妥善安置職工。張掖市集中供熱公司是一家成立時間長、職工多、人員復雜、矛盾較多的老國企，為切實做好職工安置工作，項目公司結合企業實際，在市人社局的指導下，認真學習研究相關政策法規，多方征求領導小組成員單位和市法制辦、律師事務所等單位和領導意見建議，本著“全員安置補償、全員返聘、續接社保、去留自由” 原則，制定了《張掖市集中供熱有限責任公司職工安置方案》，明確了安置原則、安置范圍、具體安置辦法、安置渠道等內容，并通過市政府研究批準。隨后，市集中供熱公司召開職工代表大會討論通過，職工安置工作平穩有序，遺留問題得到有效化解。

　　 四是加快工程結算，推進項目移交。在正式簽訂資產轉讓合同時，張掖市城區熱電聯產集中供熱管網工程還未能完成建設任務，寰慧公司立即著手接收熱電聯產管網工程和項目資料，根據審計結論全權移交資產、債權、債務，并按約定支付工程費用，全額支付了已由市城投公司對該項目前期支付的所有投資。熱電聯產管網工程已完成財政評審，寰慧科技集團有限公司按照工程決算協商移交事項，完成整個PPP項目的收尾工作。

　　 (二)實施成效

　　 張掖市城區集中供熱特許經營權及集中供熱有限責任公司資產轉讓的TOT模式，為市政公用事業開展政府與社會資本合作探索積累了有效經驗，并在以下五個方面取得了明顯成效：一是有效化解政府債務5億多元，切實減輕了政府負擔。集中供熱是重大民生工程，政府先后實施了集中供熱一期、二期工程和熱電聯產管網工程，其中熱電聯產管網工程財政支付資金0.58億元，投入“14張掖債”2.8億元、CDM貸款0.68億元，國開發展基金1.32億元，城投公司墊付資金0.35億元，再加上市集中供熱公司歷年形成的債務，政府包袱沉重。采用PPP模式合作后，這些債務將及時轉移到寰慧公司，政府債務得到有效化解。

　　 二是收回轉讓國有資產收益1.055億元。在收回國有資產收益的同時，有效化解了原集中供熱公司遺留的債務、人員等難以解決的問題。

　　 三是有效提高供熱保障能力。PPP模式引進了專業管理團隊和技術，提供了穩定、可靠、高品質的供熱服務，特別是在熱電聯產項目建成投入運行后，拆除老城區分散供暖的燃煤小鍋爐174臺，有力推動了大氣污染防治工作，集中供暖面積不斷增加，供暖效果明顯提升，社會反映良好。PPP模式使張掖市城區集中供熱收費率大幅提高，2016—2017年度采暖費收繳率已達到90%以上，創歷年新高，總體效益明顯提升，從而實現了政府和社會資本的雙贏。四是促進了供熱事業健康發展。通過PPP合作，熱電聯產項目由專業管理團隊運行，供熱效果明顯得到了提升，而供熱收費價格并沒有提升。五是為國企改革探索積累了有效經驗。PPP模式是實現企業轉型升級和可持續發展，解決集中供熱、供水等市政基礎設施建設領域投資、建設、運營困難的有效途徑，對推動國企改革具有重要意義。

　　 (三)存在問題

　　 張掖市城區集中供熱特許經營權PPP合作雖然取得了成效，但在實施過程中還存在一些問題：一是在合作程序上還有不規范的地方。由于該項目是張掖市第一個采取PPP模式合作的項目，在資產轉讓工作中，一些方案制定不夠完善，需要后期協商補充的內容較多。二是部分后續資產移交工作滯后。特別是熱電聯產管網工程項目因工程造價審計、決算等工作進展緩慢，協調對接難度較大，致使熱電聯產管網工程沒有按時移交。三是部分項目資金主體發生變化與政策不相符合。特別是投入到熱電聯產管網工程項目中的“14張掖債”、CDM貸款、國開發展基金等，由于項目主體發生變化，涉及相關政策性貸款資金又不宜變更，使合作方還款壓力增大，導致部分貸款資金不能全額發放，資金使用效率降低。

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