PPP模式民資參與度不高 政府信用及金融建設(shè)成運(yùn)行關(guān)鍵

發(fā)布日期：2017-10-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 “PPP模式近年來發(fā)展迅速，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，到今年年底，規(guī)模能達(dá)到13萬億元。但PPP模式作為新生事物，在發(fā)展過程當(dāng)中也會(huì)遇到很多矛盾問題，這也需要我們更好地研究。”9月24日，在2017中國PPP投資論壇上，全國工商聯(lián)原副主席、中國PPP論壇主席孫曉華在分析中國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀時(shí)指出。 2014年10月2日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))，傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)融資職能被剝離，而推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式又被提出，PPP模式如雨后春筍般快速落地。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，全國入庫PPP項(xiàng)目共計(jì)約1.35萬個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)16.3萬億元，涉及31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

　　 在中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任、博士生導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信智庫之PPP智庫專家趙全厚看來，PPP模式旨在通過在公益性領(lǐng)域引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)提質(zhì)增效，還有助于轉(zhuǎn)變政府職能、打破壟斷、改善項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。

　　 不過，我國PPP模式在發(fā)展中或也遇到了一些問題，如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧認(rèn)為，由于民企相對(duì)國企處于劣勢(shì)、民營資本關(guān)心的是盈利而不是公益以及民間資本退出機(jī)制不完善等原因，現(xiàn)在民間資本對(duì)PPP的熱情不足。但實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)中仍不缺PPP模式產(chǎn)業(yè)樣本，如張掖醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目等，業(yè)內(nèi)普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，提高民資參與PPP的積極性，政府的信用建設(shè)和金融工具的引入起著至關(guān)重要的作用。

　　 民資參與度不高

　　 隨著國發(fā)〔2014〕43號(hào)文等文件的相繼發(fā)布，負(fù)債投資難以為繼，政府融資壓力加大，PPP模式開始迅速落地。

　　 根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，PPP項(xiàng)目需求持續(xù)增大，涉及的行業(yè)則呈現(xiàn)“遍地開花”之勢(shì)。自2016年1月末至2017年6月末，月均增長項(xiàng)目386個(gè)、投資額4842億元;而截至今年6月底，共涉及19個(gè)領(lǐng)域，包括教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等。

　　 在國家發(fā)改委財(cái)金司財(cái)政處處長關(guān)鵬看來，PPP模式的發(fā)展，正是在地方政府投資融資模式面臨調(diào)整和重塑這樣的背景下，隨著48號(hào)文等文件發(fā)布，原先融資平臺(tái)的政府融資功能被剝離，政府融資壓力加大，而PPP模式可以有效地拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，也被認(rèn)為是提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平和教育的重要手段。

　　 中共中央政策研究室原副主任鄭新立則認(rèn)為，增加公共產(chǎn)品供給，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的重大任務(wù)，而PPP模式是增加公共產(chǎn)品供給的根本途徑，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育這些具有公共服務(wù)性質(zhì)的行業(yè)都存在著供給不足的情況，應(yīng)該把PPP模式落實(shí)到這些行業(yè)。

　　 盡管PPP市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，但仍存在一些問題。厲以寧向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，他在多次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， PPP發(fā)展存在的一個(gè)重大問題就是民營資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目仍存在顧慮，參與度不高。

　　 PPP模式自2014年推廣以來，公共服務(wù)領(lǐng)域開始向社會(huì)資本開放，民營資本的參與度似乎就一直備受關(guān)注。國內(nèi)專注PPP行業(yè)大數(shù)據(jù)的科技公司明樹數(shù)據(jù)最新發(fā)布的報(bào)告顯示，2014年至2017年，我國簽約落地的PPP項(xiàng)目投資額達(dá)5.98萬億元，而其中央企和地方國企牽頭的項(xiàng)目額達(dá)4.45萬億元，占比近75%，民營企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模占已落地PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模的比例從2015年12月的35.5%下降至今年7月的24.77%。

　　 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從2016年12月底到2017年6月底，PPP落地項(xiàng)目簽約資本從419家增加至785家，民營企業(yè)盡管從163家增加至291家，但占比從39%下降至37.1%，而國有企業(yè)占比一直在55%以上。

　　 在厲以寧看來，民營資本參與度不高主要在于民企相對(duì)處于劣勢(shì)，民營資本關(guān)心的是盈利而不是公益以及民間資本退出機(jī)制不完善，在參與PPP項(xiàng)目中，民間投資者會(huì)擔(dān)心公益性事業(yè)和準(zhǔn)公益性事業(yè)的投資可能虧損及是否可能血本無歸。

　　 鄭新立亦表示，推行PPP模式，關(guān)鍵在于找到公共產(chǎn)品的價(jià)值和基礎(chǔ)，有投入有回報(bào)，這樣的投入才能夠進(jìn)入良性循環(huán)。“比如大街上的公共服務(wù)設(shè)施，不能收費(fèi)，還有一些可能是收費(fèi)滿足不了它投資回報(bào)的需要，這種公共產(chǎn)品需要分析它們的價(jià)值補(bǔ)償，有的是完全可以改變機(jī)制，從市場(chǎng)中取得補(bǔ)償，有一些完全不能通過市場(chǎng)取得補(bǔ)償。”

　　 此外，有業(yè)內(nèi)人士指出，部分政府不遵守契約精神或也使得民營資本仍存在顧慮，政府應(yīng)該恪守誠信，即使一些建設(shè)周期長的項(xiàng)目遇到政府換屆，也不應(yīng)該擱置此前的PPP項(xiàng)目。

　　 政府信用及金融建設(shè)成關(guān)鍵

　　 對(duì)于如何打消民營資本的顧慮，提高其參與PPP項(xiàng)目的積極性，厲以寧特別強(qiáng)調(diào)了政府在與社會(huì)資本合作中秉承誠信精神的重要性。實(shí)際上，PPP模式構(gòu)建的是中長期合作關(guān)系，周期一般長達(dá)二十至三十年，合作雙方的誠信是重要的基礎(chǔ)。

　　 為此，政策層面也出臺(tái)了相關(guān)文件，如9月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府向民營企業(yè)做出政策承諾要嚴(yán)格依法依規(guī)，并嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，不得以政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由拒不執(zhí)行協(xié)議或合同，不得出現(xiàn)“新官不理舊賬”等情況。

　　 關(guān)鵬亦認(rèn)為，加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)，對(duì)于推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展具有十分重要意義。“政府與社會(huì)資本方合作的基礎(chǔ)是誠信，社會(huì)投資者要守信自律，政府也要兌現(xiàn)承諾，嚴(yán)格履行合同約束，保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益。”

　　 另外，在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院副院長陳功看來，要做好PPP，政府及資本方均要關(guān)注信用及金融建設(shè)，考慮將金融服務(wù)引進(jìn)PPP項(xiàng)目中，例如資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等。

　　 為此，相關(guān)部門也出臺(tái)了文件，如6月，財(cái)政部、人民銀行、證監(jiān)會(huì)三部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》，提出符合標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)可以探索進(jìn)行資產(chǎn)證券化，并推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金的發(fā)展，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)資金投資PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。

　　 有業(yè)內(nèi)人士指出，如果PPP項(xiàng)目的金融建設(shè)可以落到實(shí)處，則可以盤活存量資本，豐富企業(yè)的融資渠道，提高社會(huì)資本的運(yùn)營能力，對(duì)于提高資本參與PPP項(xiàng)目的積極性具有重要作用。

　　 國投信達(dá)(北京)投資基金集團(tuán)有限公司總經(jīng)理邱鷹介紹了他們通過PPP模式參與的一些園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，他們聯(lián)系專業(yè)隊(duì)伍對(duì)企業(yè)、園區(qū)進(jìn)行調(diào)研，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行梳理，規(guī)劃主營結(jié)構(gòu)等，幫助他們打通融資渠道，并加快企業(yè)上市法人治理結(jié)構(gòu)。“能從根本上解決對(duì)于資本的需求以引導(dǎo)資金大力支持企業(yè)發(fā)展上市的規(guī)范作用，吸引更多國內(nèi)外相關(guān)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐園區(qū)，從而有效推動(dòng)PPP項(xiàng)目區(qū)項(xiàng)目的投資優(yōu)化，促進(jìn)以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入形成地方政府投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。”邱鷹表示。

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