從日本國企改革中借鑒混改經(jīng)驗(yàn)

發(fā)布日期：2015-04-17來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張瑞晨

[摘要]在日本，國有企業(yè)被稱為“公營企業(yè)”，包括中央或地方政府出資設(shè)立的企業(yè)。地方的國有企業(yè)一般被稱為“地方公營企業(yè)”。日本的國有企業(yè)在二戰(zhàn)之后得到較快發(fā)展，二戰(zhàn)剛剛結(jié)束時(shí)，日本政府設(shè)立的國有企業(yè)僅有7個(gè)，到20世紀(jì)70年代中期已增加至114個(gè)。從20世紀(jì)80年代開始，西方發(fā)達(dá)國家掀起的“非國有化”潮流也深深影響到日本，日本也步其后塵，開始實(shí)施國有企業(yè)改革。

    日本國有企業(yè)改革的道路實(shí)際上是對國有企業(yè)進(jìn)行股份公司化，一部分企業(yè)實(shí)行國有和私有的混合，一部分企業(yè)完全私有化。這表現(xiàn)為，20世紀(jì)80年代起日本國有企業(yè)改革之后的股份有限公司出現(xiàn)兩種樣態(tài)：一是成為政府持股的股份有限公司;二是成為不受企業(yè)法約束的完全民營化的股份有限公司?？梢?，日本所進(jìn)行的國有企業(yè)改革是針對國有企業(yè)的不同性質(zhì)采取不同模式?？疾烊毡緡衅髽I(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能夠?yàn)槲覈谶M(jìn)行的國有企業(yè)“混合所有制”改革提供些許借鑒和參考。

　　對特定企業(yè)采取混合所有制

　　盡管20世紀(jì)80年代開始的日本國有企業(yè)改革采取了不同的模式，但最終均走上了股份化道路。1985年4月起，日本國會(huì)先后批準(zhǔn)了國有鐵道、專賣公社、電信電話公社的改革方案，決定對三個(gè)公社實(shí)施股份公司改制，按照利潤最大化、投資收益最優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)最小化的方式實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)徹底分離。

　　日本對國有企業(yè)的改革，將國有企業(yè)改制為公司并不是其最終目的。為了實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革的最終目的，在國有企業(yè)公司制完成之后，日本政府還將國有企業(yè)的股份在證券市場上進(jìn)行出售，使企業(yè)按照市場配置資源、決定公司的生產(chǎn)經(jīng)營，以此來提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。在證券市場上出售股份，使得公司股票的價(jià)格按照市場規(guī)律最大程度地反映公司的當(dāng)前價(jià)值和未來發(fā)展趨勢。同時(shí)，廣大社會(huì)公眾也能夠通過證券市場來購買改制后的國有公司的股票，也能夠有效避免國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓中暗箱操作、侵占國有財(cái)產(chǎn)情況的發(fā)生。

　　為了使國有企業(yè)改革能夠順利推進(jìn)，在改革之初，日本政府就針對各類企業(yè)的情況頒布了相應(yīng)的法律，對國有企業(yè)改革的基本事項(xiàng)進(jìn)行了具體規(guī)定，使得國有企業(yè)改革的每一步都有法可依。如對國有鐵路的改革，1986年11月日本國會(huì)通過《國鐵改革關(guān)聯(lián)法》，為國有鐵路的分割和民營化做出具體規(guī)定;2001年6月日本政府頒布《關(guān)于部分修訂旅客鐵路股份有限公司及日本貨運(yùn)鐵路股份有限公司法的法律》，規(guī)定國有鐵路民營化后政府對新成立公司的監(jiān)管范圍。1984年8月，日本政府通過了《日本煙草產(chǎn)業(yè)股份公司法》等“專賣改革五項(xiàng)法案”，為專賣公社民營化改革提供法律依據(jù)。對電信電話公社民營化的改革同樣是走先制定法律的道路，1984 年12月，日本政府通過《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》和《相關(guān)法律整備法》等3個(gè)法案，確定了電話、電訊業(yè)務(wù)私有化改革的時(shí)間表和基本措施。同時(shí)，通過制定《關(guān)于日本電信電話股份公司等的法律》規(guī)定政府的最低持股份額、政府的監(jiān)管職能以及外國投資者的最高持股份額等，為實(shí)行混合所有制的日本電信電話股份公司的經(jīng)營、管理提供法律依據(jù)和保障。

　　針對國有企業(yè)的不同性質(zhì)，日本采取了不同的改革方式。對于日本電信電話公司，則通過法律規(guī)定政府持有公司股份不得低于三分之一，以確保政府在公司中擁有相對的持股優(yōu)勢。對于涉及公共安全利益或者信息安全的企業(yè)，通過法律對混合所有進(jìn)行明文規(guī)定，明確國有份額的絕對持股比例，可以確保在涉及公共安全等領(lǐng)域，政府(國家)能夠?qū)@類公司給予直接的干預(yù)。另一方面，在這些企業(yè)中引入私人投資者以及外國投資者，能夠確保公司按照市場規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，以提高企業(yè)的經(jīng)營效率?？梢哉f，日本對特定企業(yè)采取混合所有制，其目的是平衡、解決涉及公共安全利益的公司在維護(hù)公共利益和提高企業(yè)效率之間的矛盾。

　　公司制改革是必然選擇

　　日本對國有企業(yè)進(jìn)行改革的原因與我國對國有企業(yè)進(jìn)行改革的直接目的相近。改革開放至今，我國的國有企業(yè)改革已經(jīng)走過了30多年歷程，經(jīng)過30多年改革的國企仍然存在諸多問題，如國企產(chǎn)權(quán)制度改革尚未完成，國資監(jiān)管帶來企業(yè)沒活力、效率低下、效益差，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出不能充分體現(xiàn)全民共享收益。

　　十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革”，并明確指出“推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”、“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”?？梢?，我國國有企業(yè)改革的下一步重要措施將是國企民企相融合的“混合所有制”。盡管我國國有企業(yè)在性質(zhì)、職能等方面與日本國有企業(yè)存在較多差別，但日本國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對我國國有企業(yè)將要進(jìn)行的新一輪改革仍具有一定的借鑒價(jià)值和意義。

　　我國國有企業(yè)多年的改革實(shí)踐已經(jīng)證明國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的可行性和必要性。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就已提出，我國國有企業(yè)的改革方向是建立“適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)要求的、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開和管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。在1993年公司法頒布之后，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的含義即是建立符合公司法要求的公司制度，可見，公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)核，國有企業(yè)改革的方向即是要建立按照公司法運(yùn)營、管理的現(xiàn)代公司。這就要求我國國有企業(yè)在進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革時(shí)要建立構(gòu)筑符合公司法要求的國有企業(yè)運(yùn)營管理模式和完善的公司治理結(jié)構(gòu)。

　　日本對國有企業(yè)的改革，第一步是“國有民營”，即將國有企業(yè)進(jìn)行公司化改革，使國有企業(yè)按照公司模式進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。無論是鐵路、水、燃?xì)?、電力等企業(yè)，還是電信電話企業(yè)，日本政府均實(shí)行了公司制的經(jīng)營模式，使公司化后的企業(yè)擁有自主的經(jīng)營決策權(quán)。

　　我國國有企業(yè)經(jīng)過多年改革，國有企業(yè)總體上已經(jīng)與市場經(jīng)濟(jì)相融合。但是，我國國有企業(yè)的公司制改革仍然沒有徹底完成，特別是國資委監(jiān)管的中央企業(yè)，其母公司除少數(shù)外，基本屬于全民所有制企業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的企業(yè)并不多，而真正引入非國有資本的也僅僅只有一家。 而且，我國政府的資產(chǎn)管理與行政管理職能模糊，國資監(jiān)管部門對國有企業(yè)管得過多、管得過細(xì)，導(dǎo)致新的“政企不分”問題產(chǎn)生。因此，十八屆三中全會(huì)再次提出“推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”。

　　完善的現(xiàn)代企業(yè)制度就要求建立適應(yīng)市場化、國際化新形勢，具有規(guī)范的經(jīng)營決策機(jī)制、較高企業(yè)效率和企業(yè)活力，以及運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)代公司制度恰恰能夠發(fā)揮這些優(yōu)勢?？梢?，建立公司制度不僅是其他國家國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，也是我國國有企業(yè)改革的必然選擇。

　　通過證券市場實(shí)現(xiàn)混合所有

　　日本國有企業(yè)的每一步改革之前，均制定出相應(yīng)的法律，使國有企業(yè)改革的實(shí)施具有法律依據(jù)和保障。如1986年11月, 日本國會(huì)通過包括《日本國有鐵路改革法》在內(nèi)的《國有鐵路改革關(guān)聯(lián)法》，為國有鐵路民營化改革拉開序幕;專賣公社的公司化、私有化改革，也是通過1984年8月通過的《日本煙草產(chǎn)業(yè)股份公司法》等所謂“專賣改革五項(xiàng)法案”開始推行、實(shí)施;日本電信電話公社的改革，同樣在1984 年12月通過的《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》和《相關(guān)法律整備法》等法案的規(guī)范下開始推行。

　　而且，日本政府對國有企業(yè)改革的立法，細(xì)化到針對個(gè)別國有企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)立法的程度。這種區(qū)分不同國有企業(yè)所進(jìn)行的單獨(dú)立法，能夠針對各個(gè)國有企業(yè)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，制定有針對性的改革措施。如日本通過制定的《關(guān)于日本電信電話股份公司等的法律》針對電信公司的特殊性質(zhì)，對混合所有制公司國家持股最低限額、公司人事任命的許可、政府監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。

　　十八屆三中全會(huì)通過的《決定》強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。其原因在于混合所有制經(jīng)濟(jì)“有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須嚴(yán)格在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，“脫離法治的‘國進(jìn)民退’和‘民進(jìn)國退’都是錯(cuò)誤的”。 20世紀(jì)90年代，我國進(jìn)行的“國退民進(jìn)”式國有企業(yè)改革中，發(fā)生了很多侵占、私吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象。一方面表明當(dāng)時(shí)對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位;另一方面也說明當(dāng)時(shí)還欠缺涉及國有企業(yè)改革的法律法規(guī)，造成國有企業(yè)改革無章可循、無法可依。

　　日本國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)和我國國有企業(yè)改革中的教訓(xùn)，都充分表明在國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革之初必須制定完備的法律法規(guī)，使國有企業(yè)混合所有制改革的每一步重要舉措都能夠于法有據(jù)、于法得到保障。通過法律規(guī)范、確保國有企業(yè)改革的順利實(shí)施，依照法律規(guī)定來保障混合所有制發(fā)展中企業(yè)利益、國家利益和私人利益的多贏共享。制定、完善國有企業(yè)改革之法律，必須要對當(dāng)前正在實(shí)施的涉及國資國企的法律法規(guī)進(jìn)行全面梳理，找出哪些法律法規(guī)可以繼續(xù)適用，哪些法律法規(guī)需要廢除，哪些法律法規(guī)需要進(jìn)一步修訂，哪些法律法規(guī)必須補(bǔ)缺，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的、適應(yīng)當(dāng)前國資國企混合所有制改革發(fā)展實(shí)際需要的法律規(guī)范。

　　日本政府在對日本電信電話股份公司改革之時(shí)，采取了和鐵路業(yè)、專賣業(yè)不同的改革措施。在日本電信電話公社改制為股份公司后，日本電信電話股份公司在東京證券交易所、大阪證券交易所等證券市場上市，通過證券市場，日本政府先后多次出售了其所持有的日本電信電話股份公司的股票。通過證券市場出售股票，使股票的價(jià)格通過市場機(jī)制最大限度地真實(shí)反映公司價(jià)值，也能夠有效預(yù)防國有資產(chǎn)出售時(shí)發(fā)生流失。

　　我國在20世紀(jì)90年代國有企業(yè)“抓大放小”、“國退民進(jìn)”的改革中，由于缺乏國有資產(chǎn)價(jià)格形成的有效、公正機(jī)制，造成了大量國有資產(chǎn)的流失，也產(chǎn)生了對于“國退民進(jìn)”改革的社會(huì)大爭論。進(jìn)入21世紀(jì)之后，很多國有企業(yè)通過改制實(shí)現(xiàn)了公司上市。這些上市的國有企業(yè)之中，很多企業(yè)在上市之前的企業(yè)改制階段即引入戰(zhàn)略投資者，雖然戰(zhàn)略投資者的引入有利于規(guī)范公司經(jīng)營約束機(jī)制，但在國有公司股份定價(jià)機(jī)制尚不完善之時(shí)，在國有公司上市之前出售股份的方式一方面無法保證國有公司股份真實(shí)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn);另一方面也會(huì)使社會(huì)公眾無法完全分享國有公司上市的紅利。通過證券市場出售國有公司股份，實(shí)現(xiàn)混合所有應(yīng)該成為具備上市條件的國有企業(yè)的應(yīng)然選擇。對于此類國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)首先在證券市場實(shí)現(xiàn)上市，再通過證券市場來實(shí)現(xiàn)混合所有。

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