防止PPP模式 “走偏”

發布日期：2015-06-01來源：網絡來源編輯：張瑞晨

[摘要]《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，傳遞了強有力的政策信號，有利于統一認識，加強政策協調，防止PPP模式在實踐中“走偏”或者出現“變異”。

　財政部推廣政府和社會資本合作以來，已經出臺了一系列政策，確保PPP項目的順利實施，特別是《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的出臺，使得PPP項目在操作上有法可依，同時，也必然將財政支出的可行性缺口補貼納入政府預算管理，確保社會資本方未來現金流量的穩定性，為社會資本、銀行等金融機構參與PPP項目提供的保障機制。5月22日，國務院辦公廳轉發財政部發改委央行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(以下簡稱《意見》)，充分釋放“改革紅利”，傳遞了強有力的政策信號，有利于有關部門和地方政府統一認識，加強政策協調，規范推進PPP項目實施，防止PPP模式在實踐中“走偏”或者出現“變異”，也有利于穩定政策預期，為政府和社會資本合作營造良好的發展環境，進一步增強社會資本信心，更好地激發民間投資的活力。該《意見》突出以下五個特點：

　　第一，進一步確定了領域。

　　此次公共服務采用PPP模式的領域已經確定了在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。這些領域基本都是社會公眾迫切需求，僅僅依靠財政投入遠遠不能解決問題的領域，例如養老、教育、醫療等。這些領域存在巨大的需要，不可能等到政府有了資金再來解決，也很難通過繼續推廣政府債務來解決，怎么辦，一個理想的方式就是采用PPP，這不僅僅有國際經驗的借鑒，同樣也有國內實踐的總結。通過PPP不僅僅解決了政府在這些領域投資的不足，更重要的是解決了政府投資效率和管理水平不高的問題。就如同世界銀行的一份總結報告中所指出的，上世紀90年代以來，人們一直認為將私營部門引入水務領域，私營部門的最大優勢是融資能力，實踐表明這是一個錯誤的觀點，私營部門在水務領域發揮的最大優勢是提高了效率和改善了供水的質量。

　　第二，明確了PPP的具體形式。

　　長期以來，人們一直認為PPP和其他的形式是并列的，并沒有正確認識PPP的具體形式和為什么產生這么多的形式，其實，不同的政策目標需要選擇不同形式的PPP。此次國務院明確指出PPP的具體形式，為進一步推廣PPP指明方向。如對新建項目采用BOT的形式，一方面不會減少政府公共服務的提供，同時也會有效抑制新生地方政府債務的發生。對于已經形式的項目采用TOT，這種形式可以通過將原來地方政府債務和資產以及項目的運營權移交給社會資本方，在不降低公共服務水平的同時，有效化解當前巨大的債務規模。對于已經老化的公共服務項目，政府可以采用ROT的模式，這種模式可能將已經不能再使用的項目，由社會資本方重新建造，并由其運營管理，運營期滿后無償移交政府。這種方式也是在不新增政府債務的情況下，使不能再使用的公共服務項目重新發揮它的作用。在本次《意見》中也提出PPP中一個特殊的形式BOO，一般情況作為PPP的BOO，其運營是有期限的，只是當運營期過后資產不再移交給政府。

　　第三，強化了合作雙方的平等地位。

　　政府和社會資本合作一個核心要素是伙伴關系，真正意義上的伙伴關系必然建立在雙方平等的基礎上。例如文件中強調的：重諾履約。政府和社會資本方法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。如果沒有平等這個基礎，就難以形成真正意義上的伙伴關系，沒有真正意義上的伙伴關系，未來的一系列問題難以得到有效解決，甚至會導致項目失敗。

　　第四，重視了社會資本方的運營管理。

　　《意見》特別強調選擇優質的合作伙伴，并提出要“綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。”這和過去地方政府高度重視投資的資金優勢有巨大區別。長期以來，人們有一個錯誤認識，以為PPP是一種融資模式，其實這是一個錯誤認識，融資只是借資金。PPP應該是一種政府管理模式，管理是借別人的能力，它和融資有本質的區別。如果政府在選擇合作伙伴時僅僅考慮對方的資金能力，而不考慮未來的管理能力，面對未來的的項目管理，如果管理不善，必然會帶來一系列的不良后果，甚至引起社會公眾的不滿意。合作方的管理能力是PPP項目成功的重要因素之一，此次能在《意見》特別強調這一點，必然會給未來的PPP項目實施增加了成功的保障。需要說明的是，管理資源是未來PPP項目推進過程中一個稀缺資源，如果不能有效提高各個領域的管理資源，將會制約PPP的推廣和發展。

　　第五，強調了政策支持。

　　《意見》中明確了三個方面的政策支持，首先是明確了土地政策的支持。由于任何PPP項目一定屬于公共投資項目，而且PPP是一種過渡性的制度安排，一般情況下，PPP項目的資產都在最終無償移交給政府公共部門，在這種情況下，如果需要土地，政府應當通過劃撥方式無償提供用地。BOO的形式可能是個例外，因為它的資產最終并不移交給政府方。其次是明確了財稅政策支持。財稅政策是政府常用的政策工具，對PPP項目更是非常適用，因為任何PPP項目的投資規模都必然要求一個與其投資規模相匹配的現金流量，而這個現金流量主要有兩個方面的來源，一是政府付費，二是使用者付費，如果使用者付費不足政府會給予一定的現金流量補貼(也叫可行性缺口補貼)，這就是需要有相應有財政或稅收政策給予支持，增加項目的吸引力。第三是明確了金融支持。PPP項目一般在20—30年或更長時間，目前銀行貸款多集中在3到5年，最長也僅僅有5到8年，和PPP項目的資金需求非常不匹配，鼓勵商業銀行對PPP項目進行中長期貸款是解決PPP項目資金需求的關鍵。由于財政部已經將PPP項目納入政府采購，政府采購確保項目未來現金流量的穩定性，這種制度安排必然會得到更多商業金融機構的共識和認可，也為它們對項目中長期貸款提供的實實在在的制度安排和支持。

　　總之，在公共服務領域引入PPP模式，不僅僅彌補了在這一領域財政投入的足，更重要的是提高了公共服務提供的效率和質量。

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