遼寧省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見

發布日期：2015-09-11來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 遼政發〔2015〕37號

　　 各市人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

　　 為深入貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)、《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)精神，改革創新公共服務供給機制和投入方式，引導鼓勵社會資本積極參與公共服務領域投資運營，提高公共產品和公共服務供給能力與效率，現就推廣運用政府和社會資本合作(Public—Private Partnership，PPP)模式，提出以下實施意見。

　　 一、總體要求

　　 政府主導，市場運作。嚴格界定政府和市場邊界，構建監管與協作相結合的政府和社會資本合作機制，積極推進市場化運作，依法保護參與各方合法權益，優化公共產品和服務的市場化配置。

　　 風險分擔，互利共贏。建立激勵與約束相結合的風險分擔和利益補償機制，平衡項目經濟效益和社會效益，既充分考慮社會資本合理回報，又切實維護公共利益，促進政府的政策目標、社會目標與社會資本的運營效率、技術進步有機結合。

　　 試點先行，先易后難。優先選擇市場化程度相對較高，價格調整機制相對靈活，需求長期穩定，盈利預期強，權責關系清晰的政府存量債務項目進行試點，循序漸進、逐步推廣。

　　 積極穩妥，有序推進。積極探索推廣運用PPP模式的有效途徑，總結經驗，完善制度，規范流程，有序推進相關工作，形成適合本地實際的操作模式。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，防止政府支付責任過重，加劇財政收支矛盾。

　　 二、鼓勵社會資本廣泛參與公共服務領域項目

　　 (一)支持多領域應用PPP模式。鼓勵各級政府在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等領域已建成的存量項目或按規劃布局急需新上項目中開展政府與社會資本的合作，共同參與項目論證、建設、運營等。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

　　 (二)推進存量項目按照PPP模式改造。重點推進融資平臺公司存量項目按照PPP模式改造，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。在市政公用、公共租賃住房、水污染防治、收費公路、重大水利工程等領域可加快工作推進力度。存量項目轉型為PPP項目，應依法進行資產評估，防止公共資產流失或賤賣。

　　 三、加強政府和社會資本合作項目的規范管理

　　 (一)妥善做好項目規劃儲備工作。各級行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起PPP項目，社會資本也可根據當地經濟社會發展需求向行業主管部門建議發起。各級政府和有關部門要結合實際做好PPP項目總體規劃，綜合平衡行業內、區域內項目。建立健全PPP項目庫，對潛在項目進行評估、篩選，綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出績效、融資方案和財政補貼等要素，開展“物有所值”和財政可承受能力評估論證，進行成本、效益、風險等全面分析，確保采用PPP模式能夠提高服務質量和運營效率，實現項目全生命周期成本降低。

　　 (二)認真編制項目實施方案。各級政府指定相關職能部門和單位作為項目實施機構。項目實施機構根據項目前期論證情況，對符合條件的備選項目組織編制具體實施方案，確定風險分擔方式、項目運作方式、項目投融資結構、回報機制、定價機制和調價公式、配套安排、合同體系、監管方式、采購方式、政府承諾、財政補貼等事宜。項目實施方案經財政、發展改革及相關行業主管部門審查同意后，報同級政府批準。

　　 (三)規范選擇項目合作伙伴。項目實施機構具體負責選擇合作社會資本。各級政府和有關部門要嚴格按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)等要求，規范合作伙伴選擇程序、方法和準入門檻，加強對采購環節的監督管理，確保程序公開、過程透明、結果公正，保障各類投資主體平等參與，不得對非公有制資本單獨設置附加條件。

　　 (四)合理確定雙方責任。項目實施機構應與選定社會資本依法簽訂項目合作協議，明確雙方權利義務，報同級政府批準和財政、發展改革部門備案。各級政府和有關部門要進一步完善合同協議文本，明確項目關鍵環節，有效規范合作關系。明確政府與社會資本間責任界限，并按照權責對等原則合理分配項目風險，原則上，項目設計、建造、財務、運營、維護等風險由社會資本承擔，法律、政策風險由政府承擔。

　　 (五)科學建立價格形成和財政補貼機制。各級政府和有關部門應通過建立定期審價制度等方式，加強成本監控，健全公共服務價格調整機制，完善價格決策聽證制度，既形成社會資本長期穩定的投資回報預期，又堅決維護公共利益。對社會效益較好，但經濟效益較差、不能覆蓋成本的項目，可在綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素的基礎上，合理給予財政補貼，并探索建立動態補貼機制，以預期和穩定財政負擔。

　　 (六)切實加強項目風險管理。社會資本或項目公司負責PPP項目融資，各級政府及其部門不承擔社會資本或項目公司的償債責任。除法律另有規定外，嚴禁各級政府及其部門為社會資本或項目公司提供融資擔保，防止企業債務向政府轉移。各級財政部門要加強對財政補貼等的風險管理，建立健全項目名錄管理制度，強化公共服務成本財政管理，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向同級人民代表大會或其常委會報告。嚴格堅持財政可承受原則，各級財政每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，原則上應低于一般公共預算支出的10%。

　　 四、建立健全項目監督評價機制

　　 (一)強化監督檢查。各級政府和有關部門要依法履行項目監督管理職責，建立健全常態化、全過程的監督檢查制度，對項目準備、建設、運營、移交等過程中涉及的項目采購、公共產品和服務質量、價格和收費等實施有效監督，完善項目跟蹤問效機制。事先制定PPP項目臨時接管應急預案，社會資本或項目公司發生嚴重違約情況，按照事先約定及預案及時終止合同并臨時接管項目，防范資產流失，維護公共利益。

　　 (二)開展績效評價。各級政府和有關部門應建立健全政府、公眾等多方共同參與的綜合性評價體系，定期監測項目產出績效，對項目運行質量和資金使用效益等進行綜合評價。積極完善績效評價結果應用機制，政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，將評價結果作為價格、合作期限調整等的重要依據。加強對同類項目績效評價結果的分析，為未來同類項目建設積累經驗。

　　 (三)鼓勵公眾監督。各級政府和有關部門在不涉及國家秘密、商業秘密的前提下，應將PPP項目基本情況、合同條款、績效監測報告和項目重大變更或終止等情況，以適當方式進行公開披露，自覺接受社會監督。鼓勵社會公眾和利益相關方對PPP項目違法、違規、違約情況或損害公共利益的其他行為，向政府有關部門反映或提請監督檢查。

　　 (四)健全退出機制。項目實施機構要在項目合同中與社會資本提前明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續穩定運行。項目協議期滿或提前終止合作時，各級政府和有關部門應組建項目移交工作組，組織編制項目移交方案，經同級政府批準后，按規定做好接管工作，妥善處理投資回收、資產處置等事宜。

　　 五、完善配套管理措施

　　 (一)加強組織領導。省政府成立遼寧省推廣政府和社會資本合作模式及推進財政資金統籌使用工作領導小組，負責綜合協調全省推廣PPP模式相關工作，研究制定具體政策措施，監督指導各市和省直部門開展相關工作。領導小組辦公室設在省財政廳。省級PPP項目由省直主管部門負責組織實施，省財政廳要強化統籌協調，會同有關部門加強政策溝通和信息交流，完善體制機制。省發展改革委要會同省直有關部門加強PPP項目審核，嚴格控制債務高風險地區的新增項目。各有關部門要按照職責分工，做好相關領域具體工作，并研究建立議事協調和聯審機制，形成工作合力。各地政府要組建相應工作機制，負責組織實施市、縣級PPP項目。各級政府和有關部門要統一思想，提高認識，將推廣PPP模式作為穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的重要抓手，盡快制定本地區、本部門推廣運用PPP模式的實施方案，完善 PPP工作相關政策制度，建立PPP項目動態管理機制，加快推動更多項目落地。省政府將把PPP模式推廣運用情況納入對各市政府的績效考核范圍。

　　 (二)完善支持政策。各級政府和有關部門要加強對推廣運用PPP模式的政策保障，積極研究引導社會資本、金融資本等參與PPP項目的有效方式。一是簡化項目審核流程，進一步減少審批環節，簡化辦理手續，優化辦理程序，建立項目實施方案聯評聯審機制，項目合同簽署后可并行辦理必要的審批手續。二是實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。三是完善財稅支持政策，統籌運用財政資金，優化調整現有資金使用方向，積極擴大資金來源渠道，綜合采取財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等多種方式，加強對PPP項目的支持。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取PPP 模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金。四是加強PPP項目推介，做好項目梳理和篩選，組織舉辦多層次、多領域的項目推介會，搭建對接平臺。加強與金融機構合作，盡快建立向金融機構推介項目的常態化渠道。支持符合條件的優質項目申報國家示范項目，爭取國家項目推介和政策支持。五是鼓勵金融機構創新符合PPP模式特點的金融服務，優化信貸評審，為項目增進信用等級，提高授信額度，積極為PPP項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造PPP項目，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行企業債券等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則參與PPP項目。

　　 (三)強化能力建設。各級政府和有關部門要加大政策解讀和培訓力度，科學制定計劃，積極整合資源，全面提升領導干部及工作人員的認識水平和實踐能力。鼓勵高校等教育單位將PPP 納入課程計劃，為推廣運用PPP模式提供智力支持。大力開展調查研究，及時了解和掌握有關情況，發現和解決有關問題，夯實政策制定和項目執行的基礎。

　　 (四)營造良好環境。各級政府和有關部門要認真梳理現有相關法規、規章和制度、辦法，消除推廣運用PPP模式的政策性障礙。積極研究制定針對PPP模式全過程的相關配套辦法、規程或指南，強化對參與各方的約束，幫助各方全面了解相關規則。要強化對PPP模式的宣傳引導，通過各類媒體大力宣傳PPP模式的重要意義、基本知識、成功案例等，增進政府、社會和市場主體共識。各級財政、發展改革部門要積極搭建本級信息發布平臺，集中向社會公開發布成熟的項目信息，鼓勵和方便社會資本參與項目建設運營。

　　 遼寧省人民政府

　　 2015年8月22日 來源：遼寧省人民政府

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