國資委發文：央企參與PPP項目實行總量控制。PPP不再是央企的海洋！

發布日期：2017-11-03來源：住房城鄉建設系統公開平臺編輯：靳明偉

[摘要]

　　最近一份國資委辦公廳下發《關于加強中央企業PPP業務財務風險管控的通知》(征求意見稿)在圈內流傳，該通知明確提到央企要審慎開展PPP業務，明確自身 PPP 業務財務承受能力的上限，對PPP業務實行總量控制。

　　通知稱，近年來，隨著國內投融資體制改革不斷深入，越來越多的基礎設施和公共服務領域項目轉變為PPP(政府和社會資本合作)模式。中央企業主動適應改革要求，積極參與PPP項目，有關業務快速增長。但PPP項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規范、大量資產負債表外運行等，加大了企業財務風險。為加強中央企業境內基礎設施和公共服務領域PPP業務財務管理，防范財務風險，并下發通知。

　　通知主要包括四條：明確財務承受能力邊界、嚴格財務風險源頭管控、優化項目資金安排、規范 PPP 業務會計核算等，而每一條又分為具體規定。

　　當初推出PPP模式，其本意之一是在新一輪基礎設施建設中吸引民間資本，可是放眼望去，目前的現狀卻是PPP已成銀行的海洋、央企的饕餮大餐。縱觀整個PPP市場，毫不夸張的說有些項目的招標條件和規則，就是為央企、國企量身定做的。“例如，有的PPP項目只有4億-5億元，卻要求社會資本要有100億元凈資產。”試問有幾家民企能達到?再者，中小民企資金實力弱，銀行方面根本不愿意為民營企業借貸，談之色變，所以即便是有機會拿到PPP項目也無力參與融資，導致民企的“求生之路”愈發艱難。

　　目前，央企已是PPP項目的絕對玩家。根據有關數據，截止9月，今年新成交的項目已經達到3.17萬億元，而八大建筑央企上半年中標PPP項目總投資額就已超1.5萬億。目前央企的負債率普遍高企，央企參與PPP項目的資金大部分自于金融機構，存在一定風險。今年金融工作會議以來，防控風險成為金融工作的主基調，因此文件出臺也顯得順理應當。

　　有業內人士表示，如果文件下發，對央企未來PPP的市場份額的拓展在短期內影響較大，這個文件主要是規范央企的PPP項目，避免債務風險，避免預算的軟約束，在規范PPP項目規范政府債務的同時，也能為民營資本參與PPP項目騰出一定的空間。

　　文件原文(部分展示)

　　一、明確財務承受能力邊界。

　　各中央企業應當緊密圍繞集團發展主業和戰略規劃，審慎研判開展PPP業務，擬開展的企業要結合自身實際，綜合分析本企業長期盈利能力、償債能力、現金流和資產負債狀況等，明確自身PPP業務財務承受能力上限，對PPP業務實行總量管控。

　　一是以建筑施工為主業的中央企業，累計對PPP項目的凈投資(直接或間接投入的資金與由企業提供擔保或增信的其他資金之和，減去企業通過分紅、轉讓等收回的資金)原則上不得超過集團凈資產的40%;其他中央企業不得超過 20%，并應符合國資委核定的非主業投資比例限制;資產負債率超過中央企業債務風險管控警戒線的企業，不得開展推高集團資產負債率的項目。

　　二是應當做好集團內部風險隔離，指導擬開展PPP業務的子企業明確各自上限;資產負債率高于90%、近2年連續虧損或資金實力薄弱的子企業原則上不得單獨投資PPP業務。

　　三是非金融子企業不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目。已開展PPP業務的企業，應自本通知印發3個月內，按照上述要求明確本企業 PPP 投資規模上限。

　　二、嚴格財務風險源頭管控。

　　強化PPP項目源頭管控，是有效防范PPP項目財務風險的關鍵。各中央企業應當高度關注PPP業務對企業財務結構平衡的影響，建立健全PPP業務管控體系，明確決策權限，堅持“事前算贏”原則，嚴格項目篩選，規范有序參與市場競爭，從源頭防范PPP投資財務風險，確保有限財務資源發揮最大效用。

　　一是建立健全集團PPP業務預算約束、風險防控、事后評價、責任追究等全過程管控體系，細化PPP業務投資管控流程，明確集團分管領導和牽頭部門，構建權責明晰的決策管理機制，實行重大決策終身責任追究制度，防范盲目決策，遏制短期行為。

　　二是強化集團管控，從嚴劃分集團與各級子企業PPP項目投資決策權限和標準，規范履行有關“三重一大”程序，單個項目計劃總投資超過10億元或擬開展子企業資產總額 5%的，均應由集團批準。

　　三是在投資決策前應加強財務可行性分析，不得開展不滿足財務管控指標要求的項目。企業應當參考本企業平均投資回報水平合理設定PPP投資回報率等財務指標，其中投資回報率原則上不應低于本企業相同或相近期限債務融資成本。

　　四是加強對擬開展合作的地方政府履約能力的事前評估，結合當地政府負債規模、財政收入、履約歷史等情況，綜合分析資信狀況，審慎選擇通過財政承受能力論證的項目。特別是對財政收入主要依賴轉移支付的地方，審慎開展回報方式以政府付費為主的PPP項目。

　　三、優化項目資金安排。

　　在PPP項目中，應充分發揮項目各合作方在融資、建設、運營等方面的比較優勢，合理確定權益債務融資比例、股權比例，努力降低綜合融資成本，并重點做好項目運營合作安排，確保合理回報，實現合作共贏。

　　一是落實股權投資資金來源。中央企業應當落實好擬開展PPP投資的自有資金安排;作為第一大實體企業股東的PPP項目，可根據項目需要引入優勢互補、協同度高的其他非金融投資方;積極吸引各類股權類受托管理資金，以及保險資金、年金、基本養老保險基金等參與投資，多措并舉加大資本金投入。

　　二是做好債權資金安排。積極與各類金融機構建立PPP業務合作關系，爭取長期低成本資金支持，使債務融資與項目生命周期相匹配。

　　三是積極盤活存量投資。根據自身和項目需要，持續優化資金安排，積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、項目收益權證券化等多渠道盤活資產，收回資金，實現PPP業務資金平衡和良性循環。

　　四是規范融資增信。中央企業在PPP項目股權合作中，應堅持“同股同權”原則，不得以“名股實債”方式引入股權資金，不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等;項目債務融資需要增信的，原則上應當由項目自身資產或股權投資擔保，確需股東擔保的，應由各方股東按照出資比例擔保。

　　四、規范 PPP業務會計核算。

　　各中央企業應當按照“實質重于形式”原則，根據《企業會計準則》相關規定規范會計核算。

　　一是嚴格界定合并范圍。根據股權出資比例，其他出資方的投資性質，與其他投資方的關聯關系(如合營、劣后級出資、擔保等)，對項目融資、建設和運營的參與程度，風險回報分擔機制，合作協議或章程約定等，綜合判斷是否對項目具有控制;企業作為項目第一大實體企業股東的，除有確鑿證據表明不控制的項目外，原則上均應納入合并范圍;對不控制的項目，應當建立臺賬，參照表內項目嚴格管理，嚴防表外業務風險。

　　二是規范核算項目收益。同時參與項目投資、建設或運營的，應當參考市場相同或類似項目，合理劃分和核算各階段收益。

　　三是謹慎計提資產減值準備。定期對PPP項目長期股權投資、取得的收費權、股東借款等資產開展減值測試，重點關注實際運營情況與項目可研預期差距較大、地方政府付款逾期等減值跡象，及時足額計提減值準備，防范資產價值不實。

　　通知最后提到，各中央企業要高度重視PPP業務財務風險防范，認真貫徹落實本通知要求，及時完善有關財務風險管控規定，并在本企業年度PPP業務情況報告中，重點說明本年PPP業務財務風險防范情況。國資委將在財務決算、預算、經濟責任審計等監督檢查以及日常監管中，對企業PPP業務予以重點關注，督促規范有序開展PPP業務，實現國有資產保值增值。

【相關閱讀】

• 2014-2017年我國PPP政策文件全匯總（建議收藏）
• 四川省財政廳關于印發《四川省政府與社會資本合作（PP
• 《關于發揮民間投資作用 推進實施制造強國戰略的指導
• 杭州市人民政府辦公廳關于印發杭州市推行政府和社會資
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 《工程咨詢行業管理辦法》2017年第9號令