進(jìn)軍PPP：民間資本觀望多參與少 退出及流動(dòng)性問(wèn)題待解

發(fā)布日期：2016-07-27來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　“43號(hào)文”頒布后，傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)融資職能被剝離，PPP模式如雨后春筍般快速落地，并在全國(guó)各地以“星星之火”之勢(shì)迅速推廣。財(cái)政部公開的PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)信息顯示，截至2016年5月底，全國(guó)各地PPP項(xiàng)目總計(jì)有8644個(gè)，項(xiàng)目金額接近10萬(wàn)億元。

　　但是，民間資本參與PPP模式的積極性不高。進(jìn)入PPP后如何有序退出以及投資后流動(dòng)性匱乏問(wèn)題，是各路社會(huì)資金始終處于觀望狀態(tài)的重要原因。

　　中關(guān)村絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟PPP金融課題組首席金融專家鄭建平對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示：“通過(guò)金融參與模式，解決PPP項(xiàng)目收益權(quán)的問(wèn)題，讓PPP資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，才能吸引銀行、券商資管、信徒、私募基金等各路民間資本。

　　PPP本質(zhì)：推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化

　　在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的趨勢(shì)下，實(shí)體經(jīng)濟(jì)疲軟，存量債務(wù)存在巨大的壓力。為了規(guī)范政府融資機(jī)制，2014年10月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(43號(hào)文)提出，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。

　　上述政府與社會(huì)資本合作的模式，即PPP(Public—Private—Partnership，政府和社會(huì)資本合作)。“43號(hào)文”頒布后，傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)融資職能被剝離，PPP模式如雨后春筍般快速落地。財(cái)政部公開的PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)信息顯示，截至2016年5月底，全國(guó)各地 PPP項(xiàng)目總計(jì)有8644個(gè)，項(xiàng)目金額接近10萬(wàn)億元。

　　聯(lián)合信用評(píng)級(jí)研究總監(jiān)許余潔表示，中央政府大力倡導(dǎo)地方政府通過(guò)PPP項(xiàng)目融資，正是源于對(duì)未來(lái)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮與擔(dān)心，加上財(cái)政預(yù)算的限制，PPP已經(jīng)逐漸成為政府解決基建設(shè)施融資的重要途徑。言下之意，PPP模式推行的真正目的是控制和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)，吸引社會(huì)資本參與。

　　對(duì)于這一業(yè)內(nèi)盛行的觀點(diǎn)，鄭建平對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，推行PPP初期主要目的是化解政府債務(wù)，核心本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化。

　　鄭建平分析，改革開放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要針對(duì)工商領(lǐng)域展開，下一步的改革要在公共服務(wù)領(lǐng)域推向市場(chǎng)化。一直以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域以政府為主體，市場(chǎng)化程度不高，引入社會(huì)資本有助于提高服務(wù)效率，解決項(xiàng)目資金不足問(wèn)題，控制和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)，緩解通貨膨脹壓力。

　　目前，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目較為盛行。在鄭建平看來(lái)，凡是對(duì)接公共服務(wù)職能的項(xiàng)目均可采用PPP模式，醫(yī)療、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域均適用。

　　民間資本在猶豫什么?

　　資本天然就具有逐利性，民營(yíng)資本在投資過(guò)程中更關(guān)注收益性與風(fēng)險(xiǎn)的匹配，市場(chǎng)化程度更高。在鄭建平看來(lái)，PPP推行最好的主體應(yīng)該是社會(huì)資本。

　　事實(shí)上，在經(jīng)歷了央行五次降息，基準(zhǔn)利率下行帶動(dòng)銀行間市場(chǎng)、債券市場(chǎng)以及民間融資收益率持續(xù)走低之后，在經(jīng)濟(jì)下行、信用風(fēng)險(xiǎn)上升的背景下，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目匱乏，“資產(chǎn)荒”已經(jīng)困擾著各路民間資本。

　　不過(guò)，社會(huì)資本對(duì)于參與PPP項(xiàng)目明顯動(dòng)力不足。不僅是PPP項(xiàng)目投資金額巨大、投資期限長(zhǎng)、收益不是很高、項(xiàng)目投資后流動(dòng)性匱乏，最重要的是社會(huì)資本參與主體對(duì)法律制度環(huán)境、地方政府治理和誠(chéng)信建設(shè)方面的配套支持措施存在疑慮。

　　一位股份制銀行資管人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，一方面，資金退出的安全性缺乏必要保證，大多數(shù)項(xiàng)目收益無(wú)法覆蓋本息，且項(xiàng)目資金退出渠道不完善。另一方面，PPP項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，在“資產(chǎn)荒”背景下，社會(huì)資本雖對(duì)PPP項(xiàng)目表現(xiàn)出濃厚興趣，但真正能夠與社會(huì)資本偏好匹配的項(xiàng)目不多。

　　上述銀行資管人士進(jìn)一步分析，某些項(xiàng)目的現(xiàn)金流存在較大不確定性，社會(huì)資本參與積極性不高，部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目由于社會(huì)資本采取打價(jià)格戰(zhàn)的方式競(jìng)標(biāo)，拉低了項(xiàng)目收益。而且PPP項(xiàng)目期限為10-30年，項(xiàng)目周期過(guò)長(zhǎng)，存在施工風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　除了上述存在的項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本與政府的博弈也是現(xiàn)實(shí)層面不得不面對(duì)的問(wèn)題。鄭建平表示，一方面，民營(yíng)資本對(duì)PPP模式不理解，對(duì)政府實(shí)施 PPP政策理解不到位;另一方面，地方政府思維沒(méi)有改變，以政府自我為主體，民營(yíng)企業(yè)缺少話語(yǔ)權(quán)。事實(shí)上，政府與社會(huì)資本的主體地位平等，前提是遵循契約精神，依照合同遵守承諾。

　　作為PPP領(lǐng)域的長(zhǎng)期觀察者，鄭建平看到：“現(xiàn)在很多項(xiàng)目是以PPP之名，實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，地方政府官本位思維沒(méi)有改變。”即使一些建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目遇到政府換屆，PPP模式也不應(yīng)該擱置，因?yàn)槠渫菩械氖枪卜?wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，政府沒(méi)有資格剝奪社會(huì)資本的權(quán)利。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)要學(xué)會(huì)真正的保護(hù)自己，建立與政府是平等的主體地位，政府是“小政府”，PPP模式在于建立職業(yè)經(jīng)理人制度，政府要在公共服務(wù)領(lǐng)域釋放權(quán)利。

　　引入金融工具 讓PPP資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)

　　由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，最長(zhǎng)達(dá)30年之久，如果社會(huì)資金找不到有效的退出渠道，將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。如此之長(zhǎng)的期限，進(jìn)入PPP后如何有序退出以及投資后流動(dòng)性匱乏問(wèn)題是各路社會(huì)資金始終處于觀望狀態(tài)的重要原因。

　　“通過(guò)金融參與模式，解決PPP項(xiàng)目收益權(quán)的問(wèn)題。”鄭建平表示，傳統(tǒng)債權(quán)金融機(jī)構(gòu)提供融資往往重實(shí)物資作抵押、輕流動(dòng)性資產(chǎn)，但PPP項(xiàng)目提供的公共服務(wù)(如公路收費(fèi)權(quán)、門票收費(fèi)權(quán)等)不能抵押，只有將項(xiàng)目收益權(quán)流動(dòng)起來(lái)，才能解決資金的流動(dòng)性和資金循環(huán)問(wèn)題。

　　據(jù)了解，目前業(yè)內(nèi)已經(jīng)在探索將PPP項(xiàng)目收益權(quán)作為資產(chǎn)在地方產(chǎn)權(quán)交易所掛牌，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)的可流通、可轉(zhuǎn)讓。如果這一問(wèn)題迎刃而解，銀行、券商資管、信托、私募基金等金融工具，通過(guò)結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)進(jìn)入PPP項(xiàng)目，即可在項(xiàng)目中形成資金的循環(huán)流動(dòng)。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)