“多規合一”的德清模式

發布日期：2016-12-20來源：中國建設報編輯：伏牛山

[摘要]

　　 2015年12月召開的中央城市工作會議提出，要提升規劃水平，增強城市規劃的科學性和權威性，促進“多規合一”。2016年2月下發的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一。“多規合一”是解決當前空間規劃各自為政問題的重要途徑，也是落實中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議的重要任務。住房城鄉建設部啟動并推動了市縣“多規合一”試點工作，指導浙江省嘉興市和湖州市德清縣、安徽省淮南市壽縣、福建省廈門市、廣東省四會市、云南省大理市、陜西省渭南市富平縣和甘肅省敦煌市8個試點市縣，探索空間規劃體制改革，積累了德清等模式的改革創新經驗。

　　 布好“一盤棋”，優化全域空間結構

　　 實踐探索表明，“多規合一”整體上強化底線思維，將生態文明建設放在突出位置，科學統籌發展與保護的關系，統籌城鄉空間功能，優化全域空間結構，形成“橫向到邊、縱向到底、多規協同”的全域空間規劃“一盤棋”，建立覆蓋全域的“多規合一”控制線和控制指標體系，是實施空間資源管理的科學依據。

　　 早在2004年，習近平同志在浙江省工作期間主持召開的全省統籌城鄉發展座談會明確要求，各市縣要研究制定市縣域總體規劃。2006年，習近平同志在浙江全省城市工作會議上部署強調要“全面推開縣市域總體規劃編制，并以此為契機將城市規劃建設管理的各項工作延伸到鄉鎮和村莊，使中心鎮和中心村納入城市規劃，實現規劃一張圖，城鄉全覆蓋”。

　　 2004年，德清縣作為浙江省首批市縣域總體規劃編制試點市縣之一，按照城鄉規劃和土地利用總體規劃“兩規銜接”的要求開展縣域總體規劃編制實施工作，綜合協調城鄉空間布局和各項建設活動，有效促進了全縣經濟社會全面發展。

　　 在“兩規銜接”的基礎上，德清縣以列入本次全國“多規合一”試點為契機，以縣市域總體規劃為平臺，進一步建立了五大類30項指標統一核心指標體系，從規劃期限、目標、內容等方面理順“多規”關系，形成一本規劃。規劃預測全縣常住人口從2013年的60萬人增長到2030年的88萬人，而城鄉建設總用地從現狀139平公里增加到148平方公里，只增加9平方公里，進一步提高了土地集約利用水平。

　　 德清縣進一步優化全域“三生空間”功能格局，劃定了9%的生產空間、15%的生活空間和76%的生態空間，其中非連片生產空間由現狀的22.3平方公里減少到10.6平方公里，減少部分主要是閉坑礦復墾、復綠的生態空間；農村生活空間由現狀的56.9平方公里減少到38.8平方公里，減少部分主要是農村居民點規劃集聚后復墾、復綠的生態空間。實現城鄉發展從注重“增量”轉向“存量”，從注重“外延擴張”轉為“高效適度”，提高了空間利用效率和空間管控能力。

　　 “多規合一”的核心是以城市總體規劃和土地利用總體規劃“兩規合一”為基礎，統籌生產、生活、生態“三生空間”，突出縣域總體規劃的戰略性和綱領性，在沒有新增規劃的情況下，發揮對全域空間資源統籌管理的“一盤棋”作用，避免各部門之間的規劃出現矛盾。這是試點工作的主要任務，也是落實習近平總書記“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費”的重要方法創新。

　　 管好“一盤棋”，提升空間治理能力

　　 “建立空間規劃體系，推進規劃體制改革”，是住房城鄉建設部縣市“多規合一”試點承擔的主要目標任務，也是住房城鄉建設部落實國家治理體系和治理能力現代化建設的重要著力點。2016年9月1日，住房城鄉建設部召開全國城鄉規劃改革工作座談會，提出要圍繞“一張圖、一張表、一報告、一公開、一督察”，在城市總體規劃編制、審查審批、批后監管三個環節上精準發力，形成“五個一”的規劃制度和相應的管理機制。這為未來城鄉規劃體制改革指明了方向。

　　 目前，住房城鄉建設部試點縣市基本建立了長效管控“一盤棋、一張圖”機制，落實多規成果動態更新銜接。以德清縣為例，一是建立工作推進機制，成立以縣委書記和縣長為組長的工作領導小組。二是建立協作聯動長效機制。通過完善德清縣規劃管理委員會議事機構的職能，統籌推進“多規合一”成果編制與管理實施、開展法定規劃的聯動修改和動態更新。建立多規協作聯動和長效管理運行機制，明確統一銜接規劃編制的時間節點、內容、實施評估等，做到各級專項規劃與縣域總體規劃相統一。三是建立督察考核機制。將“多規合一”工作納入年度綜合考核的重要內容，根據“多規合一”政策分區對全縣各鎮、街道、部門進行分類考核，有效引導不同區域和部門實現科學發展。

　　 在規劃行政體制改革上，德清縣推動項目審批流程再造，實行“標準承諾制”改革，實施精準高效服務。建立由規劃協同平臺、審批服務平臺、部門服務平臺組成的“1+1+N”“多規合一”信息平臺，再造項目審批流程，將藍圖從紙面落到地面。在規劃協同平臺上，統一空間坐標，匯集部門各類規劃信息，實現多規信息“一平臺”集成，一鍵生成招商引資和工業技改項目“體檢報告”，極大簡化了項目前期流程。該平臺自2016年5月起運行，已累計通過項目156個。在審批服務平臺上，對審批流程進行再造，實現從“部門審批”向“綜合審批”轉變，實現了項目審批“一站式”辦理。現階段，在莫干山國家高新區開展企業投資項目“承諾制”改革，取消審批前置，形成“政府定標準、企業作承諾、過程強監管、失信有懲戒”的審批改革新模式。

　　 在改革效果上，激發“農地入市”和“農村三權”改革活力。通過“多規合一”，對全縣1934宗農村集體經營性建設用地進行梳理，明確可直接入市地塊1119宗。賦予其與國有建設用地同等入市、同權同價的土地權能，率先敲響全國“農地入市”第一槌。目前，已實施入市地塊80宗、582.6畝，總成交金額1.42億元。

　　 建好“一盤棋”，共筑美麗幸福家園

　　 黨的十八大提出了建設美麗中國、實現“兩個一百年”的中國夢的總目標。為落實黨的十八大精神，住房城鄉建設部“多規合一”試點工作提出提供新型城鎮化改革發展基礎動力的工作目標，規劃建設生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的幸福家園，著力提升城鄉居民獲得感。

　　 德清縣通過“多規合一”試點工作，優化了城鄉空間功能布局，明確了各級城鎮和村莊的定位、規模、形態。在美麗縣城建設中，進一步完善城市功能、提升城市形象、改善城市環境，全力打造國際化山水田園城市；在美麗城鎮建設中，突出有產業、有文化、有個性的要求，助推特色小鎮建設和農民就近城鎮化；在美麗鄉村建設中，分區分類制定村莊整治指引，打造了全覆蓋的美麗宜居村莊，在全縣域形成了美麗縣城、美麗城鎮、美麗鄉村交相輝映的新型城鎮化格局，有效構建了布局合理、功能齊全、城鄉一體的現代化基礎服務設施網絡體系，讓城鄉居民共享發展成果。

　　 德清縣通過“多規合一”改革試點工作，布好、管好、建好一盤棋，使得德清的“山水林田湖城鄉”作為一個有機生命體迸發出新的活力與魅力，讓美麗中國夢目標更近一步。城鄉規劃正通過編制、審批、實施、監管、許可等多方位改革，真正成為落實生態文明建設的基礎保障、建設宜居城市的戰略引領、推進治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

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