PPP的大發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險防范

發(fā)布日期：2018-02-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]2018年1月23日，由中國發(fā)展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十六次月度例會召開。會議主題為“如何防范化解地方債務(wù)風(fēng)險”。 華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康受邀主講。

　　 根據(jù)官方的權(quán)威信息，截至2017年年底，中國地方政府的債務(wù)存量在16.47萬億元左右，其中約14.74萬億元為政府債券，還有約1.73萬億元為非政府債券形式存量政府債務(wù)，合計約相當(dāng)于當(dāng)年GDP的20%。僅看這一數(shù)據(jù)，地方債務(wù)壓力不是太大，但這個問題為什么會有這么大的社會影響力？我覺得主要是與《預(yù)算法》修訂以后這一輪PPP的大發(fā)展及其帶來新的隱性負(fù)債的擔(dān)心有關(guān)。

　　 2014年到2016年，國內(nèi)基本形成了PPP發(fā)展的大局面，但是2017年下半年給人的感覺是要非常嚴(yán)厲地控制風(fēng)險。財政部明確要求防范種種風(fēng)險問題，給地方和基層的感受是一下子做PPP變得動輒得咎，似乎是要叫停。我覺得這個事情不可能叫停，但現(xiàn)在的這種態(tài)度和一系列從嚴(yán)管理文件的出臺，叫“點(diǎn)剎車”可能不為過。“點(diǎn)剎車”是有必要的，穩(wěn)一穩(wěn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注風(fēng)險點(diǎn)，研究怎么樣能更好地防范風(fēng)險，合乎事物波浪式發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)上則是“一種傾向掩蓋另外一種傾向”。當(dāng)然這也符合這一段時間中央特別反復(fù)強(qiáng)調(diào)的、工作中極為看重的去杠桿、防范金融風(fēng)險。

　　 防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，重點(diǎn)何所指？我覺得16萬億元出頭的地方債存量，不足以令大家這么興師動眾地共同致力于防范風(fēng)險。主要還是看重除地方債陽光化的存量之外，新的隱性債在哪里。可能有少數(shù)地方融資平臺仍然違規(guī)繼續(xù)隱性舉債，但是比重和危害都不會很大了。最關(guān)注的可能還是PPP，我從管理部門的信息體會，認(rèn)為至少有五個要點(diǎn)：

　　 一、“明股實(shí)債”的問題

　　 做PPP特別強(qiáng)調(diào)要有較長的運(yùn)營期，建設(shè)和運(yùn)營期里的實(shí)體是股權(quán)清晰的混合所有制的SPV特殊項(xiàng)目公司，各伙伴的股權(quán)非常容易按照現(xiàn)代企業(yè)制度的概念，來得到清晰的信息和沒有爭議的處理。一般的情況是地方政府不控股，只占小頭。因?yàn)槠浔緛砟康木褪墙鉀Q錢不夠的問題，希望四兩撥千斤，多拉一些體外的資金進(jìn)來，所以更多的股本是在社會資本那一方。“明股實(shí)債”有兩種解釋，一種解釋是地方政府的，或政府、企業(yè)加總出的這部分股權(quán)資金占項(xiàng)目總投資的份額太少，總體上看起來是政府或SPV對外的一大筆負(fù)債；另外一種解釋是它含有一個企業(yè)股權(quán)的回購條款，雖然現(xiàn)在企業(yè)占股權(quán)的大頭，但是又有一個附加的協(xié)議，即在PPP項(xiàng)目運(yùn)營以后的若干年內(nèi)，政府逐步出錢把股權(quán)再買回來。

　　 二、　“保底條款”的問題

　　 本來應(yīng)該是風(fēng)險共擔(dān)，但是PPP項(xiàng)目運(yùn)行起來后，實(shí)際的風(fēng)險都是政府一家擔(dān)著。保底的意思就是要保證項(xiàng)目風(fēng)險和社會資本有了一個隔離，企業(yè)方面鎖定投資回報底線，風(fēng)險由政府全部兜起來。

　　 三、財政承受能力10%的天花板非常容易失守

　　 財政承受能力論證是說地方政府一個年度的PPP項(xiàng)目付費(fèi),表現(xiàn)為可行性缺口補(bǔ)貼概念下安排的預(yù)算資金安排投入，以年度公共收支預(yù)算支出10%為天花板，不能超出，所以擔(dān)心是不是實(shí)際防線守不住。

　　 四、有一種說法是很多的PPP演變成了拉長版的BT

　　 在財政部的工作環(huán)節(jié)上，是把BT排除在PPP概念之外的。原來的BT是3-5年，現(xiàn)在延長到8-10年，還是BT。政府想做的項(xiàng)目，是由企業(yè)先墊付資金做起來，再以政府按揭的方式，逐漸還本付息

　　 五、擔(dān)心PPP項(xiàng)目做起來以后轉(zhuǎn)手分包

　　 剛開始的時候，看到這個項(xiàng)目的社會資本方很有資質(zhì)，比如地方政府比較信任的央企、國企，他們拿到項(xiàng)目后，卻分包給一些沒有多少資質(zhì)的企業(yè)，同時又拉了很多銀行貸款。以上這些，看來都是管理部門指出值得憂慮的風(fēng)險因素。

　　 我覺得防范PPP的風(fēng)險，非常值得討論上述這些問題。但總體來說，仍然需要貫徹原來討論地方隱性負(fù)債時的思路，標(biāo)本兼治還要尋求治本為上，治本則應(yīng)特別推崇疏堵結(jié)合、堵不如疏的大禹治水的古老智慧。搞市場經(jīng)濟(jì)和深化供給側(cè)改革創(chuàng)新發(fā)展守正出奇，地方政府需要有償籌資并提升績效的負(fù)債機(jī)制，堵死是不解決問題的，那是鴕鳥政策。地方政府的“有為”要跟市場機(jī)制的“有效”對接，那么有償取得資金的機(jī)制怎么樣讓它健康可持續(xù)，這是疏堵結(jié)合的關(guān)鍵。

　　 首先討論“明股實(shí)債”的問題。如果認(rèn)為政府出股比重偏低，就要在PPP的基本類型里面說清楚，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上劃有一個大致的界限，比如一般不應(yīng)低于多少，我覺得這個是有必要的，但不能僵化，不能絕對化。不同類型PPP項(xiàng)目的情況，在實(shí)際場景里更是千差萬別。本來PPP機(jī)制就是尋求四兩撥千斤，為什么不能設(shè)想在其他的條件都處理好的情況下，更好地發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)、放大效應(yīng)？更好地使公共資源發(fā)揮潛力來四兩撥千斤，這應(yīng)該是我們努力的方向。

　　 另外就是應(yīng)考慮以規(guī)范的股權(quán)交易平臺來疏導(dǎo)資本要素流動的機(jī)制建設(shè)問題。目前政府已經(jīng)設(shè)有了上海、天津兩地的PPP資產(chǎn)交易平臺。從中長期來看，許多已形成PPP項(xiàng)目的SPV的股權(quán)，是可以通過這個平臺去進(jìn)行規(guī)范化的、陽光化的交易。這個機(jī)制是“疏”的又一關(guān)鍵，可以解決大家擔(dān)心的資金期限錯配的問題。只靠合同協(xié)議的約束力，往往不足以解決很長運(yùn)營期內(nèi)情況變化帶來的這種現(xiàn)實(shí)矛盾，所以疏導(dǎo)股權(quán)交易的通道建設(shè)要往前看，要積極考慮制度建設(shè)的疏導(dǎo)作用。

　　 其次，在“保底條款”方面，我認(rèn)為制度上應(yīng)該規(guī)定，不能有這種明確規(guī)定由政府承擔(dān)全部保底責(zé)任的條款。但從引導(dǎo)的方式與機(jī)制來講，確實(shí)需要有一種制度環(huán)境，讓企業(yè)能夠八九不離十地吃上定心丸。參與PPP的企業(yè)是自愿簽字的，跟政府是伙伴關(guān)系，企業(yè)是以在商言商的立場，認(rèn)為在鎖定的20年、30年甚至更長的時間段里，能實(shí)現(xiàn)自己意愿中非暴利但是可接受的年化收益率。這種偏好類型的企業(yè)家大有人在，規(guī)模十分客觀，我們應(yīng)該調(diào)動此類企業(yè)家的潛力。當(dāng)然不應(yīng)是在協(xié)議上明確政府承擔(dān)全部風(fēng)險給企業(yè)保底，而是一定要發(fā)揮機(jī)制內(nèi)在的引導(dǎo)作用，要給參與的社會資本方和企業(yè)主要決策者一個有安全感的預(yù)期，才能使企業(yè)界真正可持續(xù)地和政府合作做PPP。在這個方面，積極合理的引導(dǎo)是有必要的，要求企業(yè)具有風(fēng)險意識應(yīng)落在合同中的風(fēng)險分擔(dān)方案上。但也不能把企業(yè)就是要準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險這個事情說得太死了，那樣企業(yè)在很多顧慮下會變得更加裹足不前。使這些事情可持續(xù)的綜合機(jī)制，實(shí)際上是一種法治化、專業(yè)化取向之下的大概率的保底，不是絕對的，主要寄希望于法治化、專業(yè)化水平的提高，合同要盡可能細(xì)致，必要時規(guī)范地配有政府可行性缺口補(bǔ)貼，讓企業(yè)大體安心。

　　 再次，財政承受能力的彈性空間是非常明顯的，原則上叫做一個地方政府一年公共支出的10%，又按現(xiàn)在已有三年滾動規(guī)劃的套路向前預(yù)測這每年10%是什么樣的絕對額。要在一個地方做的PPP項(xiàng)目，一般來說累積著到了下半年，就有可能接近10%的天花板。這個時候就需要有專業(yè)的力量幫助調(diào)整，把超出的部分勻到后面的年度。如果超出的較多，可以尋求其他途徑的財政資金支持，比如地方政府的基金預(yù)算中可動用的“活錢”。財政承受能力確實(shí)需要有這樣一些形式來匡算，來防范風(fēng)險，但也不能絕對化。疏導(dǎo)就是讓大家在預(yù)測方面做得盡可能的精確、實(shí)事求是，考慮到的公共收支預(yù)算和其他財力的調(diào)動，既要積極、更要可行。

　　 然后來看所謂“拉長版的BT”。我認(rèn)為其實(shí)BT就是廣義PPP的一個組成部分，它的特點(diǎn)就是沒有O。政府無力從事想做的項(xiàng)目時，使用廣義PPP里的BT機(jī)制，有的時候便能做出來，然后以按揭的形式，對企業(yè)還本付息。BT拉長更好，對地方形成的還本付息壓力在年度里會表現(xiàn)得低一些。現(xiàn)實(shí)生活中其實(shí)做不到絕對排斥BT。舉一個例子，我在調(diào)研中接觸到的四川涼山州，有大面積的欠發(fā)達(dá)區(qū)域。“要想富先修路”，修路是當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)脫貧的必要條件。但是中央不可能給這么多錢，省里也沒有這個能力，涼山州地方政府便只能跟太平洋建設(shè)簽了新的五條干道的PPP協(xié)議。這個協(xié)議不叫BT，實(shí)際上就是太平洋建設(shè)在已經(jīng)做得得心應(yīng)手的BT形式上的演變，這才能讓地方政府力爭完成當(dāng)?shù)孛撠?ldquo;軍令狀”。所以不能否定BT的機(jī)制在某些場合下運(yùn)用的合理性。

　　 最后關(guān)于分包這個事情，在管理上可以進(jìn)一步規(guī)范。但是如果說因?yàn)榉职竺娴木置婢鸵欢ú豢煽亓耍坪跤钟悬c(diǎn)言過其實(shí)。一個央企拿到項(xiàng)目以后，分包成子項(xiàng)目是自然而然的，只是需要在制度上規(guī)范和有效控制風(fēng)險而己。比如，中信地產(chǎn)在汕頭跟濠江區(qū)政府做的168平方公里的海灣區(qū)域連片、滾動式的開發(fā)，要做幾十年。其他社會資本很愿意加入后面一個個的子項(xiàng)目，在建設(shè)的過程中，沒幾年中信的現(xiàn)金流已經(jīng)為正，因?yàn)椴粩嗟赜衅渌髽I(yè)付定金，認(rèn)購后續(xù)子項(xiàng)目的股本。這個事情如果處理得合理，有專業(yè)化水準(zhǔn)，能有多大的風(fēng)險？我不認(rèn)為是要絕對禁止的。當(dāng)然，要研究怎么樣進(jìn)行全程監(jiān)督，使分包不要做得太隨意。

　　 關(guān)于PPP拉銀行貸款過多的說法，一般情況下，我并不這樣認(rèn)為。銀行有它的風(fēng)險控制，我們PPP也要發(fā)展全套的風(fēng)險控制，當(dāng)然要提醒銀行給PPP項(xiàng)目貸款應(yīng)注意防范風(fēng)險。但是，從根本上來說，銀行大量的存差，尋找相對安全的投資是其應(yīng)有之義。商業(yè)銀行其實(shí)不會怎么考慮政策融資導(dǎo)向，首先考慮的問題是安全不安全，而地方政府和企業(yè)一起做的項(xiàng)目，相當(dāng)于是政府增信了，更安全了。所以不能簡單地指責(zé)銀行向這些項(xiàng)目多放貸是增加了風(fēng)險，還是要實(shí)事求是地考慮通盤情況。

　　 總的來說，在疏堵結(jié)合、堵不如疏的思路下，我的基本觀點(diǎn)是應(yīng)該注意風(fēng)險防范，但不要又走到另外一個極端，管理不能總是矯枉過正。現(xiàn)在地方層面上，普遍反映的就是禁忌太多，不作為反而不會有麻煩，沒有創(chuàng)新的氛圍，一切從緊，一動也不敢動，哪里還會有創(chuàng)新的空間。都在說小規(guī)模銀行對PPP已堅決停貸，我覺得有些夸張，其實(shí)是要等到3月31號財政部清完庫，才能看清哪些不能再給貸款支持了。前面已經(jīng)簽的不少項(xiàng)目，建到一半突然卡住了，該怎么來收拾殘局？我認(rèn)為無論如何要注意盡量避免形成半拉子工程，那將是最被動的。前些年，BBC曝光了武漢，說它的債務(wù)如何嚴(yán)重。那個時候我的基本看法是到了這個關(guān)口就是需要咬咬牙沖過瓶頸期，沒有別的選擇。到了這個關(guān)口上，一旦喪失公信力是最糟糕的。政府可以陽光化地說清楚負(fù)債是多少，解釋清楚這些負(fù)債對應(yīng)的是什么項(xiàng)目，一旦建成對于地方的騰飛起什么作用，積極組織可能的財力支持它，不要落下一大堆半拉子工程。現(xiàn)在我們終于看到武漢的騰飛之勢多么令人鼓舞，而且?guī)又苓叀PP同樣有借鑒這樣案例的必要。

　　 從國際比較來說，中國現(xiàn)在地方政府的債務(wù)總共是20%出頭，加上中央的是30%多一點(diǎn)。按照社會上的估測，幾個方面都加一點(diǎn)，也就是加到40%、50%。而歐盟的預(yù)警線是60%，對此美國、日本都不認(rèn)賬的。在前幾年，德國、法國也沒守住歐盟的預(yù)警線，客觀地講，他們也給了彈性空間，才形成了現(xiàn)在的較好局面。中國現(xiàn)在如果就覺得風(fēng)聲鶴唳，我覺得有一點(diǎn)誤導(dǎo)。日本公共部門負(fù)債達(dá)到250%，為什么沒有人說日本要崩潰？據(jù)解釋是因?yàn)槿毡镜墓珎?0%多是本國國民持有，這跟中國高度一致，中國公債的90%幾也是自己人持有，甚至比重比日本還要高。當(dāng)然，日本海外資產(chǎn)的支撐力很獨(dú)特，我們也有一些向日本學(xué)習(xí)的必要，這些還都需要適當(dāng)積極地來全面考慮問題。

　　 還需要注意的是，投融資永遠(yuǎn)有風(fēng)險，在積極防范風(fēng)險的同時要實(shí)事求是地找到風(fēng)險點(diǎn)，力求看準(zhǔn)風(fēng)險點(diǎn)，爭取有效控制的同時又避免一刀切控制風(fēng)險的做法，那樣可能是違背改革精神和中央防范風(fēng)險的實(shí)質(zhì)性要求的。

　　 中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化總體發(fā)展的縱深相當(dāng)可觀，可做的項(xiàng)目投資俯拾皆是，PPP的事情做好了能支持中國繼續(xù)超常規(guī)發(fā)展。比如中國100多個百萬人口規(guī)模以上的城市，無一例外都要盡快有一個高水平的頂層規(guī)劃，學(xué)習(xí)雄安，學(xué)習(xí)其他值得肯定的經(jīng)驗(yàn)，各自的網(wǎng)狀公共交通系統(tǒng)的建設(shè)，宜早不宜遲，需在未來的幾十年不斷地建下去。一定要趕快建成四通八達(dá)密度足夠的軌道交通網(wǎng)，這正好可以通過PPP來加快進(jìn)度。PPP不光帶來資金，還帶來管理經(jīng)驗(yàn)，帶來績效提升，是創(chuàng)新發(fā)展中供給側(cè)的守正出奇。

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