財政部PPP中心主任焦小平：新時代下基建投資創(chuàng)新

發(fā)布日期：2018-06-15來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2018年5月22日，由中國發(fā)展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十七次月度例會召開。會議主題為“中國基建投資的增長潛力”。財政部PPP中心主任焦小平受邀出席會議并發(fā)表主旨演講。 以下為演講摘編：

　　 新時代下基建投資創(chuàng)新

　　 2014年起，財政部按照黨中央國務(wù)院的決策部署，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP改革，貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在公共服務(wù)領(lǐng)域打破壟斷、引進競爭，實現(xiàn)多元、高效、高質(zhì)量供給。從基建投資角度來看，目前PPP項目已覆蓋19大領(lǐng)域，其中占比最大的是交通運輸類，第二是市政工程類，第三是綠色低碳環(huán)保類。

　　 四年P(guān)PP改革在推動基建投資改革創(chuàng)新方面取得了初步成效，但與全面深化改革、推動國家治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)還有很大差距。下面，就新時代下基建投資創(chuàng)新談四個想法：

　　 第一，要對標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展。

　　 首先，定位要轉(zhuǎn)變。基建投資不僅僅是拉動經(jīng)濟增長的手段，更是一種關(guān)系民生福祉的公共服務(wù)，要量力而行、可持續(xù)。當(dāng)下過剩產(chǎn)能與過去粗放發(fā)展模式下政府過度投資有關(guān)聯(lián)。政府超常規(guī)大規(guī)模刺激經(jīng)濟，上馬一大批基建項目，導(dǎo)致鋼筋、水泥、鋁制品、玻璃等建材價格攀升和相關(guān)產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)能上馬；當(dāng)政府減弱或無力加大開支時，需求會急劇縮減，但市場供給反應(yīng)滯后且呈剛性，在新的供求平衡下，自然就出現(xiàn)一大批過剩產(chǎn)能。

　　 其次，要堅持效率第一。基建投資要追求宏觀有效能，微觀有效率。宏觀有效能是指要保證高品質(zhì)供給和可持續(xù)發(fā)展，如果政府投資項目沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，就是低效或無效投資，就是宏觀無效能。比如，根據(jù)2018年審計署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》，某省195個污水處理項目中146個處于閑置狀態(tài)，沒有產(chǎn)生實際環(huán)境效果。另一方面，就是上段所說的基建投資的負向溢出效應(yīng)，事關(guān)可持續(xù)發(fā)展問題。微觀有效率是指要解決目前政府主導(dǎo)的基建投資項目超預(yù)算、投建用脫節(jié)等財政資金績效問題。不能把基建投資簡單理解為基建工程，一定要把運營服務(wù)加進去，而且要看項目最終是否產(chǎn)生所需要的服務(wù)，要看老百姓(73.060,-2.28,-3.03%)有沒有實際獲得感。

　　 最后，動力要轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)認為公共產(chǎn)品就是官辦官營，政府成立融資平臺、辦事業(yè)單位、辦企業(yè)，基本上壟斷經(jīng)營。從上世紀70年代起，英國撒切爾時代、美國里根時代開始倡導(dǎo)市場競爭供給，目的在增加供給和提高效率。十八屆三中全會《全面深化改革決定》正式明確，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為公共服務(wù)供給市場化社會化改革提供了依據(jù)，這也是PPP改革的大背景和政策邏輯所在。市場化就是競爭供給，競爭效率大于壟斷，這是經(jīng)濟學(xué)一個基本常識。

　　 第二，要堅持三個導(dǎo)向。

　　 首先，堅持結(jié)果導(dǎo)向。政策效果如何要以最終結(jié)果來評估。很多項目上出現(xiàn)的問題，不完全是簡單的管理和技術(shù)問題，根子在政策機制上。基建投資項目的產(chǎn)出應(yīng)該是可用、好用的公共服務(wù)，而不是工程。

　　 其次，堅持效率導(dǎo)向。要解決當(dāng)前超預(yù)算、建營用不協(xié)調(diào)不經(jīng)濟問題，必須采用設(shè)計、建設(shè)、融資、運營一體化管理模式，借鑒產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈管理模式來優(yōu)化公共服務(wù)供給方式。

　　 最后，堅持競爭導(dǎo)向。要放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、引進競爭。就政府側(cè)來說，各部門要具體化“放管服”改革措施，凡是可以讓市場做的，政府不要再做供應(yīng)商，把精力放在規(guī)劃、規(guī)則、監(jiān)管和服務(wù)上。要通過競爭方式選擇供應(yīng)商，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。要打破行政性壟斷，同時防止市場壟斷。

　　 第三，PPP模式是公共服務(wù)供給新動力。

　　 首先，PPP改革的主要目的提質(zhì)增效。PPP模式主要源自市場化法治化程度較高的英國，在那里PPP更多是項目融資或項目管理的概念，推行相對容易。但在中國這個正在進行市場化轉(zhuǎn)型的國家，我們的國情和發(fā)展階段與英國不同，要通過改革創(chuàng)造條件才能推行PPP模式。因此，PPP改革反而成為推動深化改革的牽引器、助力器和加速器，其艱巨性和復(fù)雜性不言而喻。2017年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主哈特認為，PPP應(yīng)以提升效率為初衷。為什么PPP能夠提質(zhì)增效？一是打破壟斷，充分競爭。二是全生命周期投資建設(shè)運營一體化管理。三是風(fēng)險分擔(dān)機制科學(xué)界定量化了政府與社會資本的權(quán)責(zé)。項目設(shè)計、建造、融資和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。四是按項目產(chǎn)出結(jié)果付費。PPP不是簡單地事前分資金、上項目。績效付費機制保障了投資的有效性和政府資金的使用效率。五是全過程透明公開，對政府和社會資本都是約束。

　　 PPP模式本質(zhì)特性決定它是一個提質(zhì)增效的工具，但我國目前實踐中，在一些地方存在異化泛化問題，根子在把PPP模式簡單異化為政府一種新的融資工具。

　　 其次，PPP是改革再出發(fā)的新動力。PPP改革要成功，必須從三個層面深化改革。一是宏觀治理層面，要正確處理政府與市場關(guān)系，特別是要在合同契約層面具體明確二者的邊界和權(quán)責(zé)等。二是中觀機理層面，需要三項改革協(xié)同推進。行政體制改革中的“放管服”措施；財政體制改革中要把政府在PPP合同中的支出責(zé)任納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，同時要嚴把支出責(zé)任10%限額關(guān)，不能只有油門沒有剎車；投融資體制改革上要防止政府投資的扭曲效應(yīng)和擠出效應(yīng)。三是微觀管理層面，要堅持物有所值評價。少花錢、多辦事、辦好事是PPP的核心價值觀和目標(biāo)。

　　 最后，PPP市場潛力巨大。截止今年3月末，全國PPP綜合信息平臺中經(jīng)過“兩個論證”納入管理庫的項目有11.5萬億元，完成采購的有5.5萬億元，已開工的2.0萬億元。按照PPP項目平均合作年限20年來算，粗略估計已開工項目每年產(chǎn)生的支出責(zé)任約1000億元，完成采購的約2300億元。據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，已通過物有所值定量評價的335個全國PPP示范項目，比傳統(tǒng)投融資方式減少投資1267億元，平均每個項目減少3.8億元。因此隨著政府預(yù)算的公開，政府沒有任何理由不更高效利用財政資金。因此，從高質(zhì)量發(fā)展角度看，PPP市場未來潛力巨大。

　　 第四，國際基礎(chǔ)設(shè)施市場大有可為。

　　 首先，在公平、公開、公正的競爭環(huán)境下，中國企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有全球競爭力。

　　 其次，我國有具備一定對外投資金融實力，中國企業(yè)對外投資建設(shè)運營的意愿和能力也大幅提高。

　　 再次，PPP模式在全球推廣應(yīng)用。在G20、APEC、金磚等國際機制下都在推動PPP模式。中國PPP政策體系雖然有自己的特色，但項目操作層面規(guī)則基本與國際通用做法相通相容。目前我中心已與亞太國家開始規(guī)則交流互鑒工作。

　　 最后，“一帶一路”蘊含重大契機。2017年財政部PPP中心和聯(lián)合國亞洲及太平洋(2.550,-0.06,-2.30%)經(jīng)濟社會委員會簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，聯(lián)合籌備建立亞太PPP合作網(wǎng)絡(luò)。主要做三件事：一是根據(jù)相關(guān)國家實際發(fā)展需求由我中心協(xié)助建立項目庫，并按照PPP模式進行識別開發(fā)。二是結(jié)合中國實踐經(jīng)驗，幫助相關(guān)國家建立一套規(guī)則體系，放寬市場準(zhǔn)入，加強市場能力建設(shè)。三是請相關(guān)國家到中國來交流、考察和培訓(xùn)。在交流學(xué)習(xí)中與中國社會資本進行對接，增加了解和互信，為下一步項目合作打基礎(chǔ)。

　　 最后分享的是特朗普政府的《重建美國基礎(chǔ)設(shè)施立法大綱》。它主要包括三方面的內(nèi)容：首先，聯(lián)邦出臺鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施投資的財政刺激政策，未來十年聯(lián)邦財政用2000億美元撬動1.5萬億美元投資，項目主要分布在各州。其次，簡化項目審批和監(jiān)管程序，包括簡化聯(lián)邦機構(gòu)審批程序、向地方政府下放監(jiān)管權(quán)限、行業(yè)簡政放權(quán)等。最后，鼓勵社會資本參與，采用競爭的方式，以提質(zhì)增效為主要目標(biāo)，提倡全生命周期管理。

　　 聲明：所有會議實錄均為現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)演講者審閱，本網(wǎng)登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點或證實其描述。

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