上海市印發PPP模式實施意見，促進政府與民資分工合作

發布日期：2016-09-07來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 上海市政府9月6日印發《本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，意見進一步厘清政府與市場邊界，促進政府與社會資本分工合作。政府負責政策 制訂、發展規劃、市場監管和指導服務，社會資本承擔項目建設、運營和維護。政府從公共產品的直接提供者轉變為社會資本的合作者和PPP項目的監管者。以下 為主要內容：

　　 （一）適用范圍

　　 PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施項目。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公共事業等領域實施特許經營的項目，根據國家和本市相關規定執行。

　　 （二）操作模式

　　 1.對于具有明確的收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營-移交等模式推進，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

　　 2.對于使用者付費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的新建準經營性項目，可通過政府授予特許經營權加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營等模式推進。

　　 3.對于已建成的基礎設施或已有的公共服務，根據項目實際情況，可采用委托運營、轉讓-運營-移交、改建-運營-移交、管理合同等模式推進。

　　 鼓勵在基礎設施、公用事業領域開展試點，鼓勵新建項目和已建成項目同步推進，鼓勵PPP項目運作模式創新。

　　 （三）實施程序

　　 有 關行業主管部門是PPP項目推進的責任主體，由行業主管部門負責PPP項目前期論證及實施方案編制，相關費用列入年度預算。發展改革、財政部門牽頭，會同 住房城鄉建設管理、規劃國土資源、環保和行業主管部門等按照各自職責，對實施方案進行聯合初步審核，其中：發展改革部門牽頭負責審核項目行業準入及項目可 行性等；財政部門牽頭負責項目物有所值評價、財政承受能力論證等。同級政府審核PPP項目實施方案。PPP項目實施方案審核通過后，由行業主管部門或政府 授權的單位負責合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目推進實施、過程監管及項目接收等。

　　 （四）實施方案

　　 PPP項目實施方案主要包 括：合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、建設和運營方式、資金投入方式、收入和回報、項目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違 約責任、爭議解決方式、各方認為應約定的其他事項等內容。同時，實施方案要明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格機制、財政 補貼等核心事項。

　　 （五）伙伴選擇

　　 PPP項目實施方案審議通過后，由行業主管部門或政府授權的單位按照《中華人 民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》及有關規定，根據“公開、公平、公正、擇優、高效”的原則，通過招標等競爭方式，綜合評估項目合作伙伴 的專業資質、技術能力、管理經驗、經營能力、財務實力及信用狀況等因素，擇優選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價惡性競爭。

　　 （六）履約責任

　　 由 行業主管部門或政府授權的單位與合作伙伴簽訂PPP項目合同。由行業主管部門或政府授權的單位會同相關部門根據行業特點，研究提出合同范本。合同范本參照 《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014版）、 財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關要求。在合同中，應明確約定雙方的責任、權利和義 務，并增加禁止性條款，如不得承諾固定回報及政府托底等。

　　 （七）回報機制

　　 PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種全生命周期合作關系，社會資本通過使用者付費和必要的政府補貼等獲得合理投資回報。回報機制遵循收益合理共享、風險合理分擔，切實考慮社會資本的合理收益的原則。

　　 （八）價格機制

　　 按 照“補償成本、合理收益、節約資源，社會可承受”的原則，加強投資和服務成本監審。積極推進公共服務領域的價格改革，加快理順公共服務價格機制。依據項目 運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制。行業主管部門要加快制定行業成本規制，不斷加強管理，明確界定企業成本費用開支內容、標準、范圍，理 順成本規制的工作機制和評價程序。完善成本監審制度，進一步明確各領域定價成本的構成項目、核定方法和標準等，完善定價、調價監審及定期監審制度與程序， 及時披露項目運行中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

　　 （九）監管體系

　　 行 業主管部門要制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務的技術規范，加強對公共產品或服務的質量監管。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進 行績效評價的全生命周期績效管理機制。按照誠信踐諾的要求，加強信用體系建設，強化社會資本的自律約束，建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管 體系，形成政府監管部門、投資者、社會公眾等共同參與的監督機制。

　　 （十）退出機制

　　樹立平等協商的理念， 按照權責對等原則，合理分擔項目風險，健全糾紛解決和風險防范機制。設計合同條款時，要明確退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵內容和退出路徑。如遇不可 抗力或違約事件導致項目提前終止時，行業主管部門或相關單位要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。如單方構成違約的，違約方應承 擔違約責任。項目合作結束后，行業主管部門或相關單位應做好接管工作，妥善處理資產交接等相關事宜。

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