PPP模式的落地開花

發布日期：2015-02-04來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　文/金永祥

　　案例一

大連市城市中心區生活垃圾焚燒處理BOT項目

　　大連市城市中心區生活垃圾焚燒處理BOT項目規模為全年日均處理垃圾一千五百(1500)噸，采用機械爐排爐工藝。項目服務范圍包括大連市中山區、西崗區、沙河口區、甘井子區和高新技術園區。項目選址位于大連市甘井子區拉樹房村，占地面積約七萬七千(77000)平方米。

　　大連市政府決定以BOT模式實施該項目，并以公開招標方式選擇項目投資人，由投資人依法設立項目公司。大連市政府授權大連市城建局授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內投資、設計、建設、運營、維護項目設施，并在特許經營期期滿時將項目設施無償完好移交給市城建局或其指定的機構。特許經營權期限為二十七年(含建設期)。

　　項目概況

　　早在2003年大連市就曾采用BOT方式運作過垃圾焚燒項目，當時市政府并沒有聘請招商顧問，而是自行公開招標，選擇了株式會社荏原制作所和大連起重體團聯合體為中標人，確定的工藝是流化床工藝。投資人中標后，與大連市政府進行了長達五年、前后十幾輪的談判，垃圾處理補貼費越談越高，從中標時的60多元談到100多元。由于政府與投資人在特許經營協議的某些關鍵條款上未能達成一致，談判無果而終。

　　項目的運作過程。項目重新啟動后，在大連市政府的大力支持下，大連市城建局牽頭組織政府相關單位、招商顧問和法律顧問，認真分析總結了項目上一次運作失敗的原因。可以看到，政府方對于BOT項目法人招標的復雜性估計不足、將工程招標的方法和思路照搬到項目法人招標上來是導致失敗的重要因素。而進一步總結還發現，更為重要的原因是：招標文件僅有《投標人須知》而沒有《特許經營協議》，所有協議的關鍵條款都要在后期通過談判來確定，這就造成了項目招商時邊界條件不明確，政府與投資人各自的理解不一、分歧較大，反過來又導致后期的談判工作多次停滯，項目陷入惡性循環。

　　在總結教訓的基礎上，大連市城建局牽頭組織相關單位和招商顧問、法律顧問，借鑒國內其他城市垃圾處理BOT項目的成功經驗，梳理出項目運作中的關鍵事項，認真研究并落實了項目條件，完成了轉讓文件和評審辦法的編制，并且編制了特許經營協議作為招標文件的重要內容。

　　項目重新運作主要完成了以下幾項工作。

　　一是重新確定焚燒工藝。項目原來選用的是流化床工藝。根據近年來國內各地項目運行的效果，住建部推薦的爐排爐工藝已逐步成為垃圾焚燒處理的主流工藝。經過廣泛調研后，市政府決定采用爐排爐工藝代替流化床工藝。

　　二是認真研究并落實項目條件。落實的各種項目條件包括：明確大連市政府負責的項目配套設施建設內容;項目建設中一次性解決滲濾液和飛灰等副產品的處理問題;考慮到國內民眾對于垃圾處理行業的爭議以及日益嚴格的環保要求，項目還明確了對煙氣中二噁英排放標準的要求，執行歐盟2000工業廢氣排放標準。針對關鍵技術問題(比如垃圾低位熱值、項目處理規模設置等)，招商顧問還邀請行業專家進行了有關技術工藝的專題研究，以保證項目條件的科學性和合理性。

　　三是提供充分的項目基礎資料，安排好投標人的現場考察。大連市政府和招商顧問認真傾聽潛在投標人的需求，協助潛在投標人開展盡職調查，組織現場考察，針對投標人提出的問題認真作答。通過上述工作，盡量做到讓投標人準確把握項目基本情況，減少或避免招標人與投標人之間的認識分歧。

　　四是技術方案采用“暗標”形式，充分保證客觀公平。技術方案采用“暗標”形式即技術方案中不能出現可識別投標人身份的文字、標志、符號等內容。暗標操作復雜，對于招商顧問運作能力要求很高，稍有遺漏就會產生廢標。但由于暗標能消除明標評標過程中評委會成員的人為打分傾向，能更加有效的保證評標過程公平、客觀，政府方最終堅持選擇了暗標形式。

　　項目的實施情況。2009年2月5日, 大連市城建局在大連市建設工程交易中心發布了項目招標公告，并在大連市監察局工作人員的監督下采用隨機抽取的方式確定了評標專家。經過嚴格的綜合評審和澄清談判后，招標人確認天津泰達環境有限公司和中國恩菲工程技術有限公司聯合體中標。中標的垃圾處理價格51元/噸，不到上一次招標時中標人要求價格的一半，招標結果大大優于政府預期。

　　2009年7月17日，大連市城建局與中標人—天津泰達環保有限公司/中國恩菲工程技術有限公司聯合體草簽了特許經營協議。

　　經驗總結

　　大連項目的成功運作是在深刻理解行業慣例和投資人需求的基礎上，政府與招標顧問密切配合的成果。

　　招標文件內容完整齊全。本項目的第一次招標之所以會產生“馬拉松”式的談判，是因為招標文件僅有《投標人須知》，而沒有《特許經營協議》，所有協議的關鍵條款都要在后期談判中確定，其工作量和難度可想而知。而在本次招標過程中，按照行業慣例，《特許經營協議》作為招標文件的一部分，投標人僅可在已有文本的基礎上提出偏差意見(即對協議的修改意見)，而且，在評標時對這些提出的偏差意見是要扣分的(即如果對協議的修改意見太多則很可能無法中標)。這樣一來，就能夠大大減少后期談判的工作量，充分保證政府的主動性和項目的時間進度。

　　暗標形式提高競爭。由于本項目運作的規范有序以及大連市特殊的示范效應，吸引了多家投資人參與，充分競爭的形成對政府方擇優選取投資人達到最優的項目實施效果非常有利。在多家當地投資人參與的情況下，采取暗標形式，平等對待所有投資人，增強了投資人的信心。垃圾焚燒領域有實力的投資人悉數參加了項目的競爭，共有九家投資人參與了投標。競標的結果，第一中標候選人要求的垃圾處理價格(即政府補貼價格)為51元/噸，不到上一次談判價格的一半，僅此一項每年節省財政支出近3000萬元，大幅提高了政府財政支出的效率。按照節省的費用初步估算，可以采用BOT方式建設日處理規模10萬噸、出水標準達到一級A的污水處理廠一座。大連市政府各有關部門對于招標結果相當滿意。

　　項目條件合理確定。上一次招標談判中，由于政府方缺乏相應的垃圾項目運作經驗，在特許經營協議中約定了政府要承擔其自身難以承受的風險。比如，當時在文件中規定政府保證垃圾熱值，如果垃圾熱值低于協議中約定的數值，政府須給予投資人額外補貼。對于成分復雜、含水率較高的城市生活垃圾來說，熱值本身就是不確定的。這種約定對于政府來說既不現實，又有較大的風險。因此，本次招標中，按照行業慣例規定了政府提供垃圾的熱值需在一定范圍內(4200—8400kj/kg)，主要符合該熱值范圍的都是合格的垃圾，如此約定切合現實情況，也大大降低了政府違約的風險。

　　案例二

　　轉讓蘭州供水集團公司部分股權合資經營項目

　　蘭州市供水(集團)有限公司(以下簡稱“集團公司”)改制前，集團公司運營效率低下，經營長期虧損，發展遇到瓶頸。為轉變企業經營機制，盤活國有存量資產，提高公用行業運營效益和服務水平，解決集團公司發展的資金瓶頸等問題，2005年蘭州市委、市政府決定通過招投標、特許經營的方式實行集團公司的增資擴股和股權轉讓，并將該項目列為蘭州市公用行業國企改革資產重組的重點項目。

　　項目概況

　　項目運作模式。蘭州供水集團公司部分股權轉讓合資經營項目通過國際公開招標的方式引入戰略投資人，運作模式為：引入投資人向供水集團公司增資以彌補現有建設工程資金缺口……

　　項目實施過程。隨著社會主義市場經濟發展，為完成壟斷性公用行業市場化改革，2005年4月完成了蘭州市供水(集團)有限公司的組建，實施了主輔分離，輔業改制……

　　項目實施效果及執行情況

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　　經驗總結

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　　案例三

　　合肥王小郢污水處理廠TOT項目融資招標項目

　　王小郢污水處理廠是利用澳大利亞政府貸款、亞行貸款和國債資金建設的市政基礎設施，是安徽省第一座大型的城市污水處理廠，也是當時全國規模最大的氧化溝工藝污水處理廠，為巢湖污染綜合治理發揮重要作用。為推進合肥市城市公用事業發展，合肥市政府作出了“市政公用事業必須走市場化之路、與國際接軌”的重大決策。合肥市政府于2003年決定以TOT模式，通過國際公開招標轉讓王小郢污水廠資產權益，實施特許經營。污水處理廠的特許經營期限共23年，轉讓資產評估值為2.68億元。

　　項目概況

　　項目的運作過程。王小郢項目運作時尚處于公用事業改革的初期階段，無論政府、投資人還是中介機構均非常謹慎。合肥市政府為項目專門成立了由常務副市長擔任組長、各相關部門負責人為成員的招標領導小組，組建了由市國資委、建委、城建投資公司及相關專家組成的“合肥市王小郢污水處理廠TOT項目辦公室”，負責具體工作……

　　項目實施效果

　　王小郢污水處理廠TOT項目開標時，當合肥市常務副市長王林建報出王小郢污水處理廠資產權益轉讓底價為2.68億元人民幣時，全場為之驚愕，投標商的報價與合肥市政府的底價差別如此之大。這個結果也令該項目成為2004年轟動全國水行業的重大事件，顯示出了市政公用行業的巨大市場潛力……

　　經驗總結

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　　案例四

　　青島海灣大橋BOT融資招標項目

　　山東高速集團投資建設經營的山東高速青島海灣大橋是我國目前國有獨資單一企業投資建設的最大規模的交通基礎設施項目，是我國北方冰凍海域首座特大型橋梁集群工程。該項目算上引橋和連接線全長超過41.58km，為世界第一跨海長橋。該橋為雙向六車道高速公路兼城市快速路八車道，設計行車時速80 km，橋梁寬度35m，設計基準期100年。

　　海灣大橋投資巨大，全部由政府投入將帶來很大的財政壓力。因此在臨時工程開工伊始，政府就一直在尋求通過市場化的方式來解決政府投資的壓力。經過將近一年的論證，2006年3月24日市政府市長辦公會要求，海灣大橋項目采取公開招標形式確定項目法人，由項目法人成立項目公司與政府簽署特許經營協議，以“建設—運營—移交(BOT)”的方式運作青島海灣大橋項目。特許期滿，項目公司的資產按合同約定無償移交給青島政府或其指定的機構。

　　項目運作過程

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　　項目實施情況

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　　經驗總結

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　　(作者系北京大岳咨詢有限責任公司總經理)
      
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