北京地鐵4號線背后的PPP故事

發布日期：2015-02-05來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership,PPP)是財政部近期力推的一項模式，尤其是76號文的下發，引發了政府機關、金融機構、公共事業服務企業等對PPP模式的廣泛關注和學習。

　　PPP模式其核心是引入社會資本參與到公共事業項目的建設運營當中，其合作方式多種多樣，在76號文下發之前已經在地方或中央項目上被使用，只是未作為一項重要模式予以推廣。

　　筆者盤點了一下國內PPP模式的相關項目，原來在每天熙熙攘攘的北京地鐵4號線背后即是一個非常經典的PPP案例，讀懂該案例應該說可以基本掌握PPP模式之精髓。

　　背景介紹：北京地鐵4號線的PPP模式

　　北京地鐵4號線是北京市首條采用PPP方式建設運營的地鐵線路，北京市政府引入香港地鐵公司豐富的地鐵運營經驗，地方政府節約了財政支出，社會資本獲得了穩定回報，雙方的合作非常成功。

　　北京地鐵四號線共計投資153億元，其中建設內容分為A、B兩部分，A部分主要為征地拆遷、洞體結構、軌道建設等土建工程建設，投資額約為107億元，由北京市政府出資設立的平臺公司開發建設。B部分投資額約為46億元，利用PPP模式，PPP的三方為香港地鐵公司(港鐵公司)、首創集團以及京投公司。其中港鐵公司和首創集團是社會資本的代表。

　　在該PPP模式案例操作中，合作各方進行了精心策劃和磋商，一些關鍵問題的解決和設計上，亮點突出。

　　關鍵點一：通過分割投資方式化解投資回報低的弊端

　　軌道交通投資大，因具有公共事業性質，投資回報低甚至虧損。為了解決投資回報低的問題，4號線投資被分割為A和B兩個部分，其中關于征地拆遷、洞體結構等土建工程這些投資金額大的部分由政府平臺公司予以投資，這部分投資為無收益的純粹公共支出。

　　對于與運營有關的車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備投資則采用PPP模式，該部分資產需要良好的運營才可以發揮其效益。該部分投資金額相對較小，且可以產生穩定的現金流，使B部分投資具有較好的投資回報。

　　通過這種分割投資的方式，北京市將4號線有經濟效益的資產和業務單獨分割出來，引入社會資本，成功的解決了軌道交通的投資回報低的問題。

　　關鍵點二： PPP項目公司架構設計體現了各方的制約和平衡

　　港鐵公司、首創集團和京投公司成立PPP項目公司——北京京港地鐵有限公司，港鐵公司、首創集團和京投公司三方比例分別為49%，49%和2%，港鐵公司占 49%的股份。港鐵公司是由香港政府控制的上市公司，世界城市軌道領域最優秀的公司之一，其30多年香港地鐵開發和運營經驗是中標4號線投資的重要因素。首創集團是北京市國資委所屬的特大型國有集團公司，主要投資于房地產、金融服務和基礎設施三大領域，在投資4號線以前，參與了地鐵13號線和5號線的投資建設。京投公司是北京市基礎設施投融資平臺，代表北京市政府參與四號線的投資，也代表政府對四號線運營的情況進行監督管理，同時平衡中外企業在項目公司的權益。

　　PPP項目公司設立5名董事，其中京投公司委派1名，首創委派2名，港鐵委派2名，京投公司委派的董事擔任董事長。一旦港鐵和首創發生意見分歧需要投票決定時，京投可以從中協調，且京投的一票至關重要。

　　從股權結構和董事會設計上，政府和社會資本均可以對項目公司運營產生重大影響，體現了制約和平衡，有利于項目公司的健康運營。

　　關鍵點三： 通過項目貸款進一步提高PPP項目公司股東回報

　　B部分總投資共計46億，由項目公司負責籌集，其中股權投資約15億元，由港鐵公司、首創集團和京投公司分別按投資比例出資。其余31億元由京港地鐵公司向國家開發銀行貸款融資，期限25年，執行基準利率。建設期貸款屬于項目融資貸款，京港公司以擁有的資產(包括動產、不動產、特許經營收入或收益權等)抵押或質押。通過項目貸款進一步提高了項目公司股東投資投資回報。

　　關鍵點四：通過政府補貼運營解決低票價問題

　　4號線與北京其他軌道交通線路一樣，實行全程2元的低價票價制。為保證京港公司的盈利性，政府在基期即成票價的基礎上，測算了一個合理票價，對該合理票價與實際票價的差額進行補償，該項補償約每年6億-7億元。

　　這種方式既解決了低票價問題，又充分體現了使用者付費和政府補充付費相結合的特點，起到了良好的社會效果。

　　關鍵點五：通過資產租賃費平衡項目公司收益

　　在方案設計上，北京市政府擔心項目公司收益過高，而作為合作方港鐵公司也擔心4號線投入后客流量不足，所以雙方設計了一個調節項目公司投資回報的平衡機制，即項目公司與北京市平臺公司簽署了資產租賃協議，即項目公司租用A部分資產，租金水平與客流量相關聯，在客流量高的時候，租金水平高，當4號線客流量低的時候，租金予以減免。

　　上述方式有效平衡了項目公司收益，既避免社會資本投資回報過高，又對社會資本的投資回報起到了一定的保障作用。

　　關鍵點6：提前觸發回購機制保障社會資本投資安全

　　在方案設計上，為保障社會資本港鐵公司的投資安全，特意安排了一個提前回購機制。特許經營期限是30年，但是如果開通后客流量持續3年低于認可的預測客流的一定比例，導致特許公司無法維持正常經營，北京市政府將根據《特許協議》的規定按市場公允價格回購B部分項目資產，但特許公司應自行承擔前3年的經營虧損。

　　該方案即考慮了極端情形，即客流量與可行性研究預測差距較大的情況下造成項目公司無法正常經營，社會資本可以通過要求政府回購的方式提前退出，使社會資本的投資安全得到了一定程度的保障。

　　據悉，4號線的合作方案從磋商至最終在2006年4月簽署正式協議，前后歷時4年多，過程應該說是相當堅辛，然而磨刀不誤砍柴功，北京地鐵4號線因其精心構化，使其成為一個經典的PPP案例。

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