PPP項目的失敗案例

發布日期：2015-02-12來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　PPP在運用過程中也有失敗的教訓，通過對幾個典型失敗案例的分析，亦能避免今后犯類似的錯誤。

　　1.墨西哥國家電信公司。1990年，卡洛斯·埃魯收購了墨西哥國家電信公司 (Telmex)。Telmex控制全墨90%以上的電話業務，因而埃魯可以制定高于任何發達國家的收費標準，而用戶除了按其要求繳費別無他法。埃魯還通 過吞并美洲移動“搶奪”了墨西哥72%的移動電話客戶和70%的互聯網用戶。如今Telmex市值3660億美元，埃魯也成為2013年世界首富，但更多 的人指責埃魯通過壟斷暴富，阻礙國家經濟正常發展，侵害消費者利益。

　　評價：規模經濟與壟斷具有天然聯系，壟斷排斥競爭，阻礙技術進步，這一點在網絡化行業(如電信、鐵路和電網等)表現尤為突出。墨西哥的教訓就在于反壟斷法缺位，監管不力直接導致埃魯具有單邊定價權。

　　2.土耳其公用設施的“泛市場化”。2002年伊始，土耳其通過基礎設施與公共工程的私有化加速國家的市場化。到2009年，共有6個港口、8 條收費高速公路、2座跨海大橋、數家大型電廠、多家公立醫院及國家電信陸續被賣給包括跨國公司在內的私人部門。對私人部門的漲價沖動，政府通過向居民發放 “生活直補”來解決。然而，缺乏監管的基礎設施壟斷成風， “生活直補”跟不上收費漲價，財政被企業“牽著鼻子走”，加之壟斷帶來的尋租與貧富分化，民眾怨聲四起，終于釀成2011年的全國性騷亂。

　　評價：在微觀領域，市場具有效率優勢，但在宏觀層面，沒有政府的監管與平衡，最終誰的利益都無法保障，指望通過單一補貼手段來解決市場“失靈”問題極易陷入“補貼泥潭”，實為“懶政”。

　　3.澳大利亞的“競價售電”。澳大利亞的供電系統由私人運營，供電全國聯網，發電廠“競價上網”，隨行就市。高峰時段用電量超負荷，“競價上 網”變成了發電企業競價售電。企業在賣更多的電給商業機構的同時對居民用電實行限量，電價攀高也導致政府無力為公共設施支付賬單。2009年熱浪肆虐澳大 利亞，導致許多老人和兒童喪生，一個很重要的原因就是熱浪發生時居民和公立醫院用電量反而被減少甚至停供。

　　評價：逐利是資本的本性，但電力供應帶有公共性質，競價用電導致作為弱勢群體的居民，特別是低收入者切身利益受損。相比之下，羅馬尼亞對電商實 行牌照特許、配額及峰值調節等手段，私人負責發電，國家電力公司作為非盈利機構負責整合電能和電網系統運營，較好地避免了發電商的價格歧視。

　　4.哥倫比亞的擔保“包袱”和墨西哥、葡萄牙的行政干預。上世紀90年代，為鼓勵私人部門參與提供公共產品，哥倫比亞政府為多個機場和收費公路 項目的收入提供擔保，并與獨立發電商簽訂長期購電協議，承諾公用事業付款。截止到2005年，由于項目收入低于預期，哥倫比亞政府已經向私人部門支付了 20億美元，許多項目的運營期限長達30-50年，令政府的“擔保之路” 漫長，財政不堪重負。墨西哥政府為促成PPP項目，強迫國有商業銀行向收費公路項目提供融資，結果由于公路收益低于預期加上利率上升，政府不得不接管這些 項目，并承擔了近百億美元債務。葡萄牙政府在國際金融危機爆發后通過濫用PPP模式變相舉債，直接引發了2011年葡萄牙財政危機，遭到歐盟的嚴厲警告。

　　評價：一般來說，政府更適合分擔法律變更、政治目的、軍事戰爭等宏觀層面的風險，企業更擅長于應對微觀層面的經營風險。在本案中，哥倫比亞和墨 西哥政府自我定位錯誤，濫用擔保，承擔了本不屬于政府承擔的經營風險，而葡萄牙的教訓說明推廣PPP須有規劃，無序濫用會加重政府債務負擔。

　　5.杭州灣跨海大橋。出于對預期效益的樂觀評估，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營企業以BOT形式參股杭州灣大橋發展有限公 司，讓這一大型基礎工程成為國家級重大交通項目融資模板。然而現在投資入股的民企又紛紛轉讓股份，退出大橋項目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項目 80%的股份。通車五年后，項目資金仍然緊張，2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照 30年收費期限，可能無法回收本金。

　　評價：第一，《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預測到2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛， 比預期少了30%以上。嚴重的預期收益誤判導致民企決策錯誤。第二，大橋項目從規劃到建成的10年間多次追加投資，從規劃階段的64億元到2011年的 136億元，投資累計追加1倍還多，參股的民企已先期投入，只能繼續追加，最終被“套牢”。第三，2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接 下來，杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也將通車，另外寧波杭州灣大橋、舟山-上?？绾８咚佟⒑贾轂宠F路大橋等項目也已納入地方或國家規劃，未來車 流量將進一步分流，合同與規劃的嚴重沖突令項目前景更加黯淡。

　　6.匯津中國(長春)污水處理有限公司。作為國內首家合資公用事業項目，長春市排水公司于2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)污水 處理有限公司(即匯津長春)，合同期限為20年。同年7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產并正常運行。然而從 2002年開始，排水公司就拖欠匯津長春污水處理費，而從2003年3月起停止付費。為解決爭議，匯津公司邀請吉林省外經貿廳出面調解，在調解會上匯津公 司得知市政府已于2003年2月廢止了《專營辦法》。匯津公司認為《專營辦法》是政府為支持項目而做出的行政許可和行政授權，廢除《專營辦法》等于摧毀了 項目運營基礎。在多次調解無果的情況下，匯津公司于 2003年8月向長春市中院起訴長春市政府，而長春市政府認為匯津與市排水公司所簽訂的《合作經營合同書》是一份不平等合約，廢止《專營辦法》是為了貫徹 《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，屬于依法行政。敗訴后匯津公司又上訴至吉林省高院，期間匯津長春停產，數百萬 噸污水直接排入松花江，是為轟動一時的“匯津事件”。經過近兩年的法律糾紛，最終長春市政府將匯津長春回購。

　　評價：上世紀90年代初，我國城市化進程很快，而財政無力支付巨額基礎建設資金，紛紛引入境外投資者并承諾固定回報，原本低回報，以穩定見長的 水務在我國漸成暴利行業。為此，國務院于1998年下發了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，對此類問題作出了禁 止性規定。然而在《通知》發出2年后，匯津長春項目還能獲得審批立項，說明地方政府可能在報批過程中打了“擦邊球”，有關部門也涉嫌監管不力。

　　7.山東華中發電項目。中華發電項目總投資168億元人民幣，裝機規模300萬千瓦，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同 發起的中華發電有限公司承擔，合作經營期為20年，期滿后電廠資產全部歸中方所有。該項目是我國迄今為止裝機規模最大、貸款額最高的BOT電力項目，也被 譽為1998年中國最佳PPP項目。為了促成合作，項目公司與山東電網簽署了《運營購電協議》，約定了每年的最低售電量。根據1998年原國家計委簽署的 諒解備忘錄，已建成的石橫一期、二期電廠獲準0. 41元/度這一較高的上網電價，基本保障了項目收益。然而在2002年10月菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是0.32元/度，這一電 價無法滿足項目的正常運營，更糟的是從2003年開始，山東省發改委將中華發電與山東電力間的最低購電量從5500小時減為5100小時。由于合同約束， 山東電力仍須以計劃內電價購買5500小時的電量，價差由山東電力自行填補，導致合作無法為繼，項目收益銳減。

　　評價：中華發電項目案例說明決策者在引入項目時缺乏長遠考慮，“固定回報”承諾導致合作雙方現在進退兩難。1998年的中國計劃經濟成分更多， 競爭壓力較小。然而近年來伴隨國企改制，國家電力公司被拆分為大唐電力、山東國電、國電電力、中電國際、華能集團五大發電集團公司，競爭壓力倒逼發電企業 “競價上網”，中華發電項目合作雙方之間的《運營購電協議》已失去繼續執行的體制機制基礎，這一深刻的教訓啟示今后的合作項目一定要充分預見風險，構建科 學分擔機制。

　　8.天津市雙港垃圾焚燒發電廠。雙港垃圾焚燒發電廠系天津市政府與泰達股份有限公司合作的BOT項目，后者投資5.4億元人民幣，工程設計能力 為年處理垃圾40萬噸，占天津年生活垃圾總量的25%，特許經營期30年。但是目前項目運營并不樂觀，一是伴隨焚燒垃圾產生的二惡英氣體有致癌因素的傳播 導致周邊居民恐慌，上訪投訴乃至群體事件不斷。二是合同規定由于約定原因導致項目收益不足，政府提供財政補貼，但是對補貼數量沒有明確定義，導致項目公司 承擔了收益不足的風險。如2012年財政補貼不足5800萬元，僅占公司主營業務收入的1.25%，現在是企業叫屈，公眾不買賬，項目進退維谷。

　　評價：雙港垃圾焚燒發電項目案例反映了一些地方政府從早期的“越位”變成現在的不作為，而公眾不滿是因為以往地方政府監管不力而引發信任危機，同時項目選址也缺乏必要的聽證程序，從而引發群體事件。

　　9.蘭州威立雅水務水污染事件。不久前，蘭州市威立雅水務集團公司檢測顯示出廠水苯含量、自流溝苯含量遠超出國家限值的10微克/升，導致蘭州主城區的城關、七里河、安寧、西固四區居民生活用水停供4天，后經查明系蘭州石化管道泄漏所致。

　　評價：看似偶然，實則必然。一方面，蘭州威立雅每年的投入預算很低，幾乎無法維持供水系統正常運轉。技術設施疏于維護保養，才導致如此嚴重的水 污染事件。另一方面，當初威立雅為獲得45%的股權已經付出了極高的投標價，而蘭州水價4年來一直未漲，公司處于虧損狀態，無力也不愿出資維護更新設施， 這些風險當初是否被合作雙方考慮到，反映在合同當中，并約定分擔解決機制，這不僅是威立雅的事，更需要蘭州市政府反思。

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