城市開發PPP真的好嗎？

發布日期：2015-03-11來源：網絡來源編輯：ppp知乎

[摘要]

　　近來，我國掀起了一股PPP(公私合營)之風。但是在城市規劃領域，公私合營真的是一劑良方嗎。來自哥本哈根的探索總結，對我們有非常大的啟發意義。PPP主導的城市設計，往往開發規模過大，并極具強烈的商業導向，還對基礎設施建設(例如地鐵)具有極高的依賴性。因此這些因素都最終導致PPP的城市規劃設計項目造成大量公共投入和之后追求高回報，并最終導致在負面的資金壓力下不得不犧牲城市品質。當然哥本哈根PPP的前車之鑒，并不說明PPP模式下的城市規劃開發不會成功，文章中同樣介紹了法國的PPP開發經驗，控制項目的利潤率在10%以內，以吸引長期投資者(排除短期投機者)，或者阿姆斯特丹成立公共部門主導的開發公司來負責管理私人企業的項目開發，這些都是在PPP體制下的有益探索和成功范例。那么就讓我們學習別人的經驗教訓之余，來思考一下我國未來PPP在城市開發中的角色和模式吧。

　　“我們近來在一些歐美城市看到越來越多的大型開發項目。這些項目大多驚人得相似，不僅是在主題上，并且大多與私人資本的介入和市場導向有關。”

　　如今人們對公私合作(PPP)模式已不再陌生，現在歐洲很多大型開發項目的各個層級上都運用這種模式并取得成效。國有資本和私人資本的聯合不斷增多讓我們反觀市場導向的城市規劃，并提醒我們曾經有一場于此相關的重要論辯。(Fainstein, 2009: 768)

　　公私合作(PPP)可以理解為一種經過協商的交易，各方在分享收益、利潤和風險的基礎上進行運作(Longa, 2011)。這種合作伙伴關系一旦運用到城市事務中來，將會顯著改變我們規劃城市的方式，而其中的關鍵就是如何平衡“控制”與“放權” (Christiaanse, 2009: 22)。

　　圖一、從南部俯瞰奧雷斯塔德區. 攝影：DAC

　　聚焦一：歐洲

　　Christiaanse (2009)指出歐洲城市中似乎興起了新一代的城市開發工具。這意味著歐洲的城市將會“復制彼此的配方和特色” (Mimica: in Christiaanse, 2009: 53)。對這種城市規劃策略的普遍運用很可能會在全歐洲范圍內，引發一系列對這一城市管理風潮的大討論。雖然歐洲有很多的中等規模的城市可以作為這項研究的案例，但最終它還是始于哥本哈根的奧雷斯塔德區(Ørestad)。

　　圖二、位于奧雷斯塔德區的兩個住宅項目，均由BIG事務所設計. 圖片來自ArchDaily

　　歐洲的規劃風潮一方面展示出人們越來越多地采用以公私合作為重要手段的策略性規劃方案;另一方面展示出傳統的規劃手段正在淡出，例如區劃 (Christiaanse, 2009)。在哥本哈根，情況同樣如此。下文將會描述這個城市的規劃如何從以“手指規劃”為代表的穩定發展時期，向一個充斥著市場導向思維的規劃時代轉變。

　　聚焦二：歐洲哥本哈根

　　1947年編制的“手指規劃”成為了哥本哈根以丹麥國家主導的現代化規劃標桿。特別是在二戰后，這一規劃有效幫助扼制了郊區化，使得開發沿著基礎設施大通道的形成走廊式分布，再通過一個軌道系統與哥本哈根的中心城區連成一體。而在郊區開發走廊區域之間是保護良好的綠色區域(Hartoft-Nielsen, 2007)。

　　丹麥國家區域規劃委員會支持了手指規劃的編制，而它們最初的靈感來自艾伯克龍比(Abercrombie )1944年所做的“大倫敦規劃”(Jensen, 1990)。1947年至今大約建造了24萬套住房。住房建設的規劃、合理化和工業化遵照了柯布西耶和CIAM的現代主義原則，這在當時非常流行，代表建筑師和業主(即國家)之間一種新的、強有力的聯系。

　　隨著手指規劃的編制，城市的生長也隨之成形。特權階層向郊區遷移，城市中心的社區狀況隨之惡化。這時哥本哈根的決策者面臨兩個問題：第一，對西北向相鄰行政區的郊區化控制，導致了哥本哈根市自身課稅基礎縮水(Majoor, 2008);第二，國際上熱議全球化和城市競爭，使得哥本哈根尋求新的都市策略和合作關系，以吸引足夠的居住者。

　　和許多城市一樣，人們開始重新關注港口附近的舊工業區。這催生了地產市場的新思路，以及私人投資者和公共部門的聯合。大家信心滿滿，氛圍一片樂觀：北港開發、內港開發(為哥本哈根帶來了一個由Lundgaard和Tranberg設計的電影院，一個Henning Larsen設計的歌劇院和一個位于Holmen的藝術學院)，南港開發(包含位于Islands Brygge的BIG事務所和MVRDV事務所的項目，以及Sjoerd Soeters設計的Sluseholmen項目)，以及奧雷斯塔德區的開發(包含Jean Nouvel設計的音樂廳)。僅僅從這些知名項目的數量上就不難看出其建設開發量的巨大，幾乎是在現狀基礎上新建了一個哥本哈根。可以說港口區域的很多新開發，顯示出很好的競爭力，并影響了奧雷斯塔德區的開發。

　　另一個焦點位于哥本哈根和瑞典的馬爾摩之間的交叉地帶，由于聯系了瑞典的卡斯特魯普國際機場，這一地區成為了北歐范圍內的一個新的樞紐。再加上東側鐵幕政權的崩塌，以及瑞典和芬蘭加入歐盟，哥本哈根也就成為了北歐的新樞紐。

　　奧雷斯塔德區的開發在很多方面都表現出與最初的手指規劃相背離。首先是發展方向經過了調整，更加接近東側的馬爾摩而遠離了手指規劃中的走廊;其次奧雷斯塔德區的規劃反映出國家角色的轉變，國家與私人投資者的關系變得更加緊密。

　　“如果作為高福利城市的長期穩定開發時期內的不同業主之間，如果其關系非常穩定，那么規劃體系就非常有話語權。但隨著全球化和市場導向的思維介入，先前建立的看似穩定的秩序將被摧毀“ (Kvorning in: Christiaanse, 2009: 175)。”

　　圖三、哥本哈根，菲爾茲商場. 攝影: Building Butler

　　聚焦三：歐洲哥本韓根奧雷斯塔德區

　　如果你漫步在奧雷斯塔德的街道上，會常聽到人們抱怨碎片化的城市肌理一發不可收拾，隨處是品質糟糕的公共空間。我們可以假設公私合作中的某種不平衡導致了奧雷斯塔德城市肌理上的破碎。我們將借助兩個飽受爭議且富有代表性的對象——地鐵和商場，來進一步闡釋這一假設。

　　1. 地鐵項目

　　奧雷斯塔德區建造的是實驗性的無人駕駛地鐵系統，而這一決策的的背后有兩個目標。首先是為了構建一個新的公共交通系統，以服務包括從哥本哈根到馬爾摩的更廣大區域，而這一項目由奧雷斯塔德開發公司(隸屬于哥本哈根市和財政部)負責開發。另一個目的是為了帶動這條地鐵沿線的地產銷售，“特別是針對高支付能力的跨國私人企業” (Majoor, 2008: 138)。而這些地產銷售帶來的收益也將會反哺地鐵。

　　圍繞地鐵開發項目的合作宗旨是分享風險和利潤，但同時也引發了公私部門之間的相互依賴。這種依賴究竟是好是壞，究竟國家是否樂意依賴私人投資者，都是人們關于公私合作的爭論焦點。

　　這一合作關系類似于Richard Sennett不看好的“封閉系統”：被收入與支出的平衡所支配：

　　“受平衡支配的封閉系統發源于前凱恩斯主義對于市場運作的理解。它假設了一個類似于下劃線的收支平衡概念[…]對于城市規劃師來說交通基礎設施的資源配置就是一個他們熟悉的代表。” (Sennett, 2006: 2)

　　在地鐵的規劃過程中，一個類似于“封閉系統”的體系成為了開發的基礎。奧雷斯塔德地區不能沒有這條地鐵。于是正如我們所見，兩個項目之間產生了嚴重的相互依賴。通過凸顯地鐵的重要性，展示它如何聯系了馬爾摩，奧雷斯塔德開發公司進一步試圖渲染一幅交通便捷的圖景，以在全球背景下吸引高流動性的群體。

　　盡管備受期待，奧雷斯塔德開發公司實際上面臨挑戰，因為地鐵的開發進展并不如意。而這對于奧雷斯塔德區的開發是至關重要的。地鐵的建設上投入了過多的資金，而車票的收益卻讓人失望，造成了比預計更大的負債規模。由于市場對地鐵周邊的地產嚴重缺乏興趣，使得奧雷斯塔德開發公司不得不違背規劃的初衷，允許挪威的私人開發商Steen & Strøm在奧雷斯塔德最重要的地段上建設了一個封閉內向的商場(Majoor,2008)。我們認為，這個商場的建設是國家向市場主導的規劃妥協的證明。

　　2. 商場項目

　　商場項目對國家而言是根救命稻草。這個盒子狀的商場名為菲爾茲商場，于2004年3月9日開始營業。商場內部有許多大大的櫥窗，對外聯系卻只有一個巨大的出入口，它就這樣坐落于奧雷斯塔德區中心地段最誘人的地塊上。國家借此項目產生的利潤來解決地鐵投資帶來的債務。而奧雷斯塔德開發公司熱情地起草并宣布了一個提案：

　　菲爾茲商場是北歐最大的購物和休閑中心[178.999 m2]。這里不僅有豐富多樣的商店供您選擇，還有許多不同類型的餐廳和娛樂活動，例如兒童活動中心、12洞的室內高爾夫課程，以及發廊和健身中心等。將來這里還會引入辦公、酒店和電影院等其他功能。” (Christensen, 2007: 42)

　　然而，菲爾茲商場的建設雖然一方面從私人公司運營的角度解決了奧雷斯塔德開發公司的債務問題，卻在另一方面造成了它與民眾和他們的需求之間的隔閡。這一后果表現為以下三個方面：

　　1. 啟動菲爾茲商場項目是由奧雷斯塔德開發公司決定的，因此它違背了早先由丹麥國家制定的丹麥規劃導則，該導則清晰地明確了為了保護當地的商業而禁止大型的遠郊購物中心建設(Majoor, 2008)。

　　2. 整個奧雷斯塔德區的開發從一開始就飽受爭議：這個地區之所以是一張白紙，是因為它本是一個受保護的自然公園。隨著菲爾茲商場的提案出現，這一爭議變得更加激烈。環境保護團體以小汽車交通將隨之增加為由，不斷提出反對(Majoor, 2008)。然而奧雷斯塔德開發公司沒有理會這些代表著公民權益的團體的訴求。

　　3. 隨著菲爾茲商場的建立，奧雷斯塔德的中心區從街道活力來看已經顯然失去了它擁有真正的城市品質的可能性。正如Kvorning所說，“這個巨型的商場被允許設計成封閉內向的形式，絲毫沒有試圖營造周邊街道的活力” (Kvorning in Christiaanse, 2009: 187)。

　　丹麥揚蓋爾對奧雷斯塔德區新建的中心廣場——KayFiskers Square的研究進一步證明了這一判斷。盡管每天有大約7000個行人通過，但這個廣場幾乎整天都是空蕩蕩的。廣場上的平均瞬時人數大約是5.5人，而這些人往往是為了從地鐵站走向菲爾茲商場而經過廣場。Jan Gehl對比了位于奧斯陸的Aker Brygge廣場，那里每天盡管只有5000名行人經過，但是廣場上的平均瞬時人數高達212人(Gehl, 2007)。

　　菲爾茲商場項目是丹麥在慌亂中引入私人投資，向市場妥協的直接產物。這一項目帶來了巨大的收益，因此被Fainstein歸入高收益類型，她認為該項目擁有過多的“奢侈住宅、酒店、高碳排放的辦公大樓和商場，而缺乏新和舊、小和大、不同收入之間的融合，而這些融合才是賦予中心城區活力氛圍和發展機遇的品質。” (Fainstein, 2009: 783)

　　上述關于奧雷斯塔德城的開發，無論對于公共部門還是私人開發商都不是一個理想的結果。公私合作的目的顯然是最低風險和最高收益。而盡管奧雷斯塔德開發公司最初躊躇滿志，參與這個開發項目最終卻被證明是風險巨大的：已建成的公寓和辦公樓大部分難以出租或出售，談何收益。

　　圖四、阿姆斯特丹的Zuidas.圖片 by Wikimedia

　　聚焦四：其他國家

　　法國，有一種不同的公私合作思路：Sociétéd’Economie Mixte (SEM)。開發商們從中只獲取收益的10%不到，超過的部分將會用來共享，即抽出一半返還給國家。通過這種方式，SEM是PPP的一種變體，它更好地明確了風險和收益，使得公私之間的利益平衡得以改善，使得一部分追求短期暴利的私人投資者退避三舍。而另一方面從開發商的角度來看，好處在于國家的廣泛介入保障了對基礎設施(甚至包括建成環境品質)的高投入。

　　另外阿姆斯特丹的東港地區的開發實踐來看，其公私合作模式也是非常成功的。他們成立了一個基于公共部門構架的開發公司，它由行政區(Dienst Ruimtelijke Ordening)管轄，并且由Soeters、West 8 、 Coenen等設計公司分別負責不同區域的設計。這個開發公司始終為項目保駕護航，抑制了引入私人投資者帶來的的風險。東港地區的開發實踐證明公私部門之間的合作完全可以產生出高質量的成果，并有益于普羅大眾。它的成功可以歸結于它的規模、它牢牢把握住宅開發的項目定位，以及它與城市中心區的密切聯系。但即使東港地區的收益十分可觀，阿姆斯特丹還有另一個不那么成功的開發項目——澤伊達斯(Zuidas)。對這個項目的批評與奧雷斯塔德的情況相似：它的開發規模過大，具有強烈的商業導向，并且對基礎設施條件有極高的依賴。這些因素都是造成大量公共投入和之后追求高回報的罪魁禍首，并最終導致在負面的資金壓力下不得不犧牲城市品質。

　　犧牲品：城市的使用價值和民主空間

　　本文始終在強調政府一旦向市場導向的規劃妥協，很可能會造成城市空間的品質低下。奧雷斯塔德項目在開始時沉浸在無盡的野心和樂觀氛圍中，精美的項目宣傳冊和項目網站都向人們描繪一種絲毫不無聊空洞的空間，到處充滿城市特有的活力。但如果今天去奧雷斯塔德看一看它的環境，我們只會看到大片的城市區域與那些“建筑形象十分冷漠但又十分扎眼的物體”之間毫無關聯的景象(Kvorning: in Christiaanse: 187)。許多現有的研究已經證明了，要把想象中的充滿活力的新城市景象實際建造出來是十分困難的。奧雷斯塔德的公共空間缺少使用者群體和權屬上的交叉碰撞，缺少尺度上的重疊，因此它難以成功。

　　奧雷斯塔德的目標是通過創造有活力的城市生活氛圍來服務和吸引大量的全球化精英人才，但最終卻面臨公共空間同質化的威脅。而那些私人開發的建筑單體“杰作”往往都把設計局限在建筑本體上，最終形成了“孤島地塊”的城市風貌，而公共空間則缺乏整體性。

　　“在奧雷斯塔德，要使一個項目同時被社會、市民和文化領域接納是很困難的。從項目一開始，它就由于受特殊照顧而飽受攻擊，并使得非政府組織和市民很難參與到后續的進展中來。”(Majoor 2008: 129)

　　這個討論的第二個關注點就是政府在面對私人投資者時的角色，以及對“第三方參與者”，也就是市民和非政府組織的忽視。

　　我們在一些地方取得了成功，例如倫敦的Spatialfields項目中，像 Spaitalfields Small Business Association這樣的小團體自下而上地挑戰了城市規劃。而這樣的動力在奧雷斯塔德項目里幾乎沒有發揮作用，因為項目的規模過大，并且過度追逐高收益，奧雷斯塔德項目最終采取了自上而下、拒絕參與的方式。盡管丹麥在傳統上具有活躍的市民社會和注重公眾參與的地方政府系統。另外這一地區的環境保護問題本來就已經引起公眾討論和抗議，但是在奧雷斯塔德，由于開發項目以具有國家(甚至國際)層面的重要性而被“特殊照顧”，當地民眾便失去了話語權。這在管理上也許是有效的，但卻使公眾對于這個項目留下了很壞的印象。

　　“城市營銷一旦忽視社會影響等關鍵的因素，就可能會帶來危險的后果。” (Schüller in:Christiaanse, 2009: 70)

　　當政客把過大的權力交到私人資本的手中時，他們便再也沒有能力保障當地民眾的利益了。這有害于當地的民主進程，并且對于公私合作也有不利的影響。我們從奧穆斯塔德項目中可以看到，即使公私部門成功合作了，還必須讓公眾在全過程中都有話語權，才能最終保證城市的品質。

　　“當下的許多大規模項目都展示出公私合作模式能夠幫我們做很多有益于大眾的事情，例如創造就業崗位，文化設施和可支付的住房。但同時，這些項目也有可能對公、私雙方帶來風險。一些項目以高收益為基本目標，造成了由大體量建筑主導的城市缺乏活力的環境，盡管開發商一開始把一切描述得盡善盡美。 (Fainstein, 2009: 783)

　　結語：規劃是一種多面的職業

　　我們想要探討的正是Fainstein所指出的這種困難的平衡。本文并非要把一些城市案例的失敗歸咎于公私合作的模式，而是要探究是那些因素決定了結果的好與壞。當我們觀察BIG這樣的設計公司在奧雷斯塔德項目中的角色時，我們應當思考建筑師和規劃師在當下的權力結構中應該如何自處。是否應該積極滿足私人投資者的要求，只要他們給我們足夠的機會來自我展示?這會不會有違我們的社會責任?政府是否只允許我們設計平庸的建筑?或者我們可以借助公眾的力量來為城市建造一些真正有意義的，永恒的建筑?在公私合作關系的危險平衡中，我們專業者對于這些問題的回答對于保證未來城市環境的品質來說，至關重要。

　　轉自：一覽眾山小-可持續城市與交通

【相關閱讀】

• 國外PPP項目案例之鐵路項目解讀
• 國外ppp項目案例解讀之公路項目
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 「PPP項目案例」北京電子政務云平臺項目
• 印度綜合紡織園區建設及美國福特島開發
• 國外PPP案例解讀：美國軍隊零能耗住宅PPP項目