英國(guó)公路項(xiàng)目PPP的影子收費(fèi)模式介紹

發(fā)布日期：2015-05-15來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　影子收費(fèi)(shadow toll)是英國(guó)的一種稱謂，在美國(guó)也叫通行費(fèi)(pass through toll)，一般是指由政府代替用戶，以一定時(shí)期的某條路段上的交通流量為基準(zhǔn)，定期向項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)的模式。這種方式的優(yōu)勢(shì)一般在于“可以將交通流量的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門;交通流量并不會(huì)因?yàn)楣肥召M(fèi)變化而受到影響;政府的項(xiàng)目成本更加可預(yù)測(cè)等”。需要注意的是，影子收費(fèi)本身并不是一種融資手段，而是一種利用了多種融資方式的支付手段，在美國(guó)和英國(guó)一般被應(yīng)用于公私合作的項(xiàng)目中。

　　在公私合作的模式下，英國(guó)的公共部門通常會(huì)選擇由一個(gè)私人聯(lián)合體(private consortium)來(lái)完成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資與運(yùn)營(yíng)，即DBFO模式，并且傾向于最終采取影子收費(fèi)來(lái)達(dá)到向項(xiàng)目公司支付價(jià)款的目的。英國(guó)政府采用影子收費(fèi)主要是基于兩點(diǎn)的考慮，一是促使私人公司在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公路時(shí)能夠盡可能的考慮道路的全生命周期，實(shí)現(xiàn)物有所值;二是通過(guò)這種方式以推廣付費(fèi)道路模式，為將來(lái)發(fā)展為由用戶直接付費(fèi)做鋪墊。但事實(shí)上，在采取收費(fèi)道路模式的其他國(guó)家，一般往往直接采取了向用戶收費(fèi)的形式，并且即使是在英國(guó)，一些橋和隧道等也相繼實(shí)行了用戶付費(fèi)，其中就包括橫跨泰晤士河的伊麗莎白二世大橋。當(dāng)然，英國(guó)之所以如此謹(jǐn)慎的選擇用戶直接付費(fèi)的模式也是迫于國(guó)內(nèi)政治壓力——民眾對(duì)于付費(fèi)的強(qiáng)烈抵觸曾一度使得以PPP模式進(jìn)行公路建設(shè)無(wú)法在國(guó)內(nèi)開(kāi)展。

　　降低私人部門的風(fēng)險(xiǎn)

　　事實(shí)上，雖然影子收費(fèi)的特點(diǎn)是由私人部門承擔(dān)流量的風(fēng)險(xiǎn)，但這也并不意味著政府部門要求私人部門承擔(dān)了所有的(all or nothing)流量風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下政府也可以選擇設(shè)定一定的流量閾值(通常是政府所預(yù)測(cè)的該路段最低的交通流量)，在低于這一流量時(shí)政府給與補(bǔ)貼，在高于這一流量時(shí)政府獲得收入的分成。在這種方式下，根據(jù)具體的項(xiàng)目，整條公路通常會(huì)被分為幾個(gè)路段，政府會(huì)就不同路段設(shè)定不同的流量閾值和費(fèi)率。政府希望通過(guò)這種方式，以進(jìn)一步降低私人部門所承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)鼓勵(lì)私人參與公路建設(shè)。

　　這里要注意到，除了設(shè)定一定的流量閾限外，有些政府還參考了可用度付款(availability payment)的付費(fèi)模式，這種模式的主要特點(diǎn)就是政府不再只以交通流量為基準(zhǔn)作為付費(fèi)條件，而是綜合考慮道路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平，設(shè)定了多個(gè)基準(zhǔn)，如事故量，車道閉合次數(shù)，車道數(shù)，道路周邊設(shè)施的維護(hù)，環(huán)保措施等，明顯降低了私人部門所承擔(dān)的交通流量的風(fēng)險(xiǎn)，這一模式在一定程度上也鼓勵(lì)了私人部門提高道路的周邊安全設(shè)施和提高道路可通行度。從部分影子收費(fèi)的項(xiàng)目中可以看出，其學(xué)習(xí)了可用度付款的一些計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在付款約定內(nèi)也增加了一些作為獎(jiǎng)勵(lì)(bonus)的標(biāo)準(zhǔn)，比如事故少，關(guān)閉車道的次數(shù)少或者私人單位增加了其他的安保設(shè)施。

　　探討

　　據(jù)英國(guó)高速公路局估計(jì)英國(guó)所采納的DBFO和影子收費(fèi)為政府節(jié)省了15%的項(xiàng)目成本，但英國(guó)國(guó)家審計(jì)局對(duì)于這個(gè)數(shù)字的準(zhǔn)確度仍然持有懷疑態(tài)度，其認(rèn)為這個(gè)數(shù)字在計(jì)算時(shí)沒(méi)有考慮政府在該項(xiàng)目上的未來(lái)支出，以及過(guò)高估計(jì)了政府融資成本。事實(shí)上在他們看來(lái)，這種模式的成本優(yōu)勢(shì)是值得懷疑的。

　　下表就直接付費(fèi)模式與影子付費(fèi)模式的風(fēng)險(xiǎn)做出了簡(jiǎn)單對(duì)比：

　　對(duì)于新建的付費(fèi)公路來(lái)說(shuō)，首先，在沒(méi)有歷史數(shù)據(jù)的情況下其交通流量很難估計(jì)，而誤差越大的估計(jì)無(wú)疑意味著投資風(fēng)險(xiǎn)的增加;其次，付費(fèi)公路融資的無(wú)追索權(quán)性質(zhì)以及隨著建設(shè)本身不斷增加的投資風(fēng)險(xiǎn)(包括公路建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、保持道路通行、設(shè)施維護(hù)等)都在很大程度上不斷增加著項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)(事實(shí)上在用戶直接付費(fèi)的模式下，信用等級(jí)2能達(dá)到BBB等級(jí)的項(xiàng)目都是很少的)。

　　以影子收費(fèi)來(lái)看，一方面，考慮到用戶不需要直接付費(fèi)，影子收費(fèi)使得收費(fèi)公路在一定程度上可以比直接付費(fèi)公路獲得更高的交通流量，間接增加了公路收入;另一方面，政府付費(fèi)的信用等級(jí)一般要高于直接付費(fèi)，可以在更大的程度上幫助私人部門進(jìn)行融資。但我們需要考慮到，就影子付費(fèi)而言，并不是說(shuō)依靠政府付費(fèi)就一定能夠使得項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降低，這一點(diǎn)還取決于政府將哪部分收入作為公路付費(fèi)的來(lái)源，如其將“房地產(chǎn)稅”“消費(fèi)稅”等比較穩(wěn)定的稅收收入作為來(lái)源則會(huì)降低風(fēng)險(xiǎn)，而如將“稅收增額”或者附加有其他限定條件的收入作為來(lái)源則反而會(huì)增加額外風(fēng)險(xiǎn)。

　　事實(shí)上，如果有些路段因?yàn)榈乩韮?yōu)勢(shì)或者設(shè)施完善等原因本身就有很高的交通流量，向用戶收費(fèi)并不會(huì)實(shí)質(zhì)上影響交通流量，影子收費(fèi)則除了使得政府的財(cái)政支出增加外，而且會(huì)使得項(xiàng)目損失一筆本來(lái)應(yīng)該來(lái)自用戶的額外收入。并且，也有人認(rèn)為，政府部門與私人部門就車流量問(wèn)題的協(xié)商和確定工作也增加了項(xiàng)目的額外交易成本，政府部門在管理用于公路付費(fèi)的資金時(shí)也時(shí)常存在貪腐的現(xiàn)象。

　　總的來(lái)看，政府在決定采納影子收費(fèi)的模式時(shí)，一般會(huì)先考慮用戶付費(fèi)的意愿、該路段的交通流量、私人部門融資的成本、該路段所具有的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值以及投標(biāo)者方案的優(yōu)劣等。在決定采用影子收費(fèi)后，為了盡可能的提高政府的信用等級(jí)，最終政府一般也較傾向于用多種收入組合的方式3作為付費(fèi)資金的來(lái)源。除此之外，如果政府出于環(huán)保考慮或者為了緩解堵車等社會(huì)問(wèn)題，而采取限流、增加車道等人為的調(diào)整交通流量的措施，政府也可以選擇通過(guò)影子收費(fèi)模式提供額外的補(bǔ)償以彌補(bǔ)私人部門的損失。

　　1.在美國(guó)，影子收費(fèi)下的財(cái)政來(lái)源一般是交通部門所征收的汽油稅收入。在部分情況下，為了進(jìn)一步減小私人部門的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)州政府還會(huì)提供政府的完全信用擔(dān)保(full faith and credit)作為保證，該擔(dān)保被認(rèn)為代表著政府最佳的信用。

　　2.國(guó)際通行的評(píng)級(jí)等級(jí)是“四等十級(jí)制”，按信用由優(yōu)到差的順序排列為AAA，AA，A，BBB，BB，B，CCC，CC，C，D。BBB意味著信用程度一般，在此以下意味著償債風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

　　3.一般用于政府付費(fèi)的資金有：國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、地方財(cái)政撥款、指定稅收收入、用于政府基建的銀行貸款等。

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