常州PPP項目啟示：信任與合作讓“婚姻”更長久

發布日期：2015-07-21來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 餐廚垃圾處理是我國城市生活垃圾處理的一個很常見類型，是城市建設中典型的市政工程事業。隨著我國經濟的快速發展和城鎮化進程的推進，各地都在積極探索在餐廚垃圾處理領域如何更好地引入社會資本，以期對餐廚垃圾的處理進行市場化改革。

　　 從2010年開始，國家開始推進餐廚垃圾資源化處理。在此之前，我國餐廚垃圾在資源化處理方面普遍存在著技術支持缺乏、市場混亂、餐廚垃圾收集難、資源化目標和價格機制及商業模式缺乏等問題。近日，中國經濟導報記者在采訪中了解到，江蘇省常州市餐廚垃圾資源化項目是一個典型的PPP模式，該項目是從應急工程起家，政企之間的合作實屬一種偶然。但就是這種“先行先試”的偶然性，引導著這個PPP項目順利地一路走下來，取得了令業界刮目相看的成績和典型經驗。

　　 從一個應急工程起家的PPP項目

　　 近日，江蘇維爾利環?？萍脊煞萦邢薰靖笨偨浝韽堖M峰專程來京出席第九期“中國PPP沙龍”內部研討會。在研討會上，張進峰詳細介紹了常州市餐廚垃圾資源化PPP項目成形的過程以及相關經驗。

　　 “這個項目是在缺乏成熟的技術、沒有明確的目標甚至連明確的價格機制和商業模式都沒有的情況下發起的，當時是在一種‘先行先試’的模式下完成的。”張進峰告訴中國經濟導報記者。2011年3月，江蘇省發布了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，該管理辦法從2011年6月1日起開始施行，并且明確要求江蘇省的地級市必須實施起來。常州市對此毫無經驗，市政府當時的想法是先通過應急工程積累經驗，等到技術和商業模式成熟以后再進行規?；捻椖繉嵤?，因此，這個PPP項目是從應急工程開始的。

　　 2012年5月20日，常州市正式啟動餐廚垃圾應急工程的運行工作：一方面，市政府出資500萬元，購買21輛餐廚垃圾收集運輸專用車輛，分配到各城區環衛部門，進行餐廚垃圾的收集和運輸;另一方面，由江蘇維爾利環?？萍脊煞萦邢薰矩撠?00噸/日餐廚垃圾應急處理設施的技術工藝、設備投資和建設運行。

　　 經過一年的運行后，在企業的技術相對完善、政府也積累了較多經驗的前提下，2013年5月常州市組織了200噸/每日餐廚垃圾項目特許經營的公開招標，最終授予江蘇維爾利環保科技股份有限公司承擔了該項目為期25年的投資、建設、運營的特許經營權，包括源頭收集，垃圾運輸、廢油脂的回收處理和資源化利用等。

　　 “因為沒有前人的經驗，所以如果沒有那些數據積累，就很難計算出運營過程以及收集過程中的成本。同時，前一年數據的積累，也讓我們對一些合理的風險控制機制有了明確的界定。”張進峰深有感觸地對中國經濟導報記者介紹說，對于大多數PPP項目來說，可能很少有前面這一段“先行先試”的工作。但恰恰是有了前面這一段工作，為后期的協議執行打下了良好的基礎，明確了技術的可行性和項目的可行性。在之后的項目合同里，常州市政府也明確了“項目運行一年后，將根據實際的運行成本進行調價”這樣一個機制。

　　 總體來看，對大多數PPP項目來說，在沒有值得借鑒經驗和運作模式的情形下，這種“先行先試”的辦法值得仿效。政府需要通過與企業的前期合作，通過掌握技術、積累數據、了解實際成本，并對建設費用、處理費用進行精細計算和測算，才能避免信息的不對稱，從而保證PPP項目的可持續性。

　　 相互理解比合作更重要

　　 一個PPP項目成功的精髓，應該是企業與政府建立起風險共擔、利益共享的合作伙伴關系。

　　 張進峰分析認為，政府與企業的合作，應該是一種相互理解的伙伴關系。在一些項目的運行中，比如餐廚垃圾的收集、垃圾發電上網、技術創新等問題的解決，僅憑企業自身是不夠的，還必須依靠來自政府的支持。如果沒有政府的作為，常州市餐廚垃圾資源化PPP項目很可能會失敗。因為按照維爾利環保的設計，如果達不到200噸/天的處理量，這個項目就不可能掙錢。PPP模式有一個原則，就是伙伴關系。在餐廚垃圾資源化這一領域，既要保持市場公開和公平競爭，保護公眾利益和價值的最大化，也要保證項目的可行和可持續性，還要保證企業不會出現暴利，這是PPP項目尤其是垃圾處理這個行業需要突出強調的一點。

　　 “很多PPP項目在招標前，政府不跟企業溝通，而是讓招標公司把招標文件做好，預置一些限定，這樣一來企業很被動，也不符合PPP項目風險共擔、利益共享的理念。”張進峰介紹說，常州市該項目的經驗在于，項目前期的運行使得政府和企業對執行標準和資費補貼都有了充分的認識。在這個項目的實施過程中，常州市政府算得比企業自己都細，最終保證誰也不吃虧，企業能有一個合理的回報，又不會暴利，這是一種比較理想的關系。

　　 “政策比資金更重要，理解比合作更重要。”中節能水務發展有限公司總經理周東際分析認為，PPP項目表面上看是用社會資本進行城市基礎設施投資，但實際上它是改變政府財政支出習慣，將政府的投資行為逐漸轉變為企業的投資行為，將政府的行政管理轉變成企業的市場化運作，將政府投資補貼從補建設領域轉變成補運營。因此，政府的政策支持力度，尤其是規則設計是否合理，是吸引更多社會資本參與進來的關鍵。

　　 目前，有個別地方政府不愿意在PPP工程中承擔具體事宜，總想把任何事情都推給企業，但事實證明這樣的項目到最后也是執行不到位的。在這方面，常州市政府就承擔了自己應盡的責任。對于餐廚垃圾來說，最大的難題是收集難。常州市的做法是動員新聞媒體，市內曾有一家大型餐館，每天產生七八桶垃圾，只交給環衛處兩三桶，剩下的賣

　　 給收泔水的。城管支隊發現后，就把媒體找來，要開現場會發布信息。這家餐館開始著急，他們怕顧客認為他們餐館存在著地溝油問題，最終將所有垃圾如數上交。在政府的支持下，很好地解決了餐廚垃圾資源化項目源頭收集的難題。

　　 “從這個項目來看，項目從準備階段就引入了PPP模式，由政府方出資購買垃圾收運的專用車輛，由企業來負責項目技術工藝、設備投資或建設運營，這樣的PPP模式確實發揮了政府和社會資本方各自的優勢。”國務院發展研究中心宏觀經濟部副部長孟春分析稱，在常州這個項目的PPP模式中，政府和企業的分工和合作優勢體現得比較明顯。若社會資本方在項目初期就介入，參與到項目的整個融資、建設、運營中，有利于明確雙方的合作目標，進而縮短雙方磨合時間和項目建設周期。

　　 要為創新預留下空間

　　 中國經濟導報記者了解到，在政策目標、技術路線、商業模式和收費機制都不確定的情況下，很多地方都是基于政企間最大的信任和合作態度，使得這種PPP模式得以建立。

　　 廣發證券股份有限公司債券部總經理李茂年對中國經濟導報記者分析指出，常州餐廚垃圾資源化項目，在2012~2013年是PPP模式的“試婚”階段。通過這種“試婚”，將會使得政企間的“婚姻”正式得以締結。今后，為保證這種PPP合作模式得以穩定、健康進行，還需要加強相關的制度建設。

　　 “我國目前的PPP模式，正處在一個不斷推進的過程中，很多情況是預想不到的，應該為實踐預留出一定的空間。”李茂年表示，在推動PPP模式的過程中，必須要為創新留出空間。同時，應從制度上保障技術創新。在信息公開的基礎上通過建立項目庫，進行信息整合，通過大數據的分析，為相關領域的PPP項目提供數據上的支持。此外，應通過銀行、券商、保險等金融機構的提前介入，為PPP項目融資提供一攬子的服務。此外，應積極推動建立PPP產業引導基金，來發揮政府的杠桿作用，實現對PPP項目的投資引導。

　　 周東際建議，對于較早參與到國內這類項目的企業來說，非常關注的是有關特許權的終止或補償的風險問題。因為一個項目在幾十年的實施過程中，可能會遇到各種各樣的風險，其中也會涉及到有關特許權的終止或補償問題。但是，目前國內大多數的PPP協議里，對于政府方面考慮得太多，往往對于企業的風險關照不夠。建議在這方面，相關政策以及協議要對企業面臨的這種風險提前有所預設和考量。

【相關閱讀】

• 國外PPP項目案例之鐵路項目解讀
• 國外ppp項目案例解讀之公路項目
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 「PPP項目案例」北京電子政務云平臺項目
• 印度綜合紡織園區建設及美國福特島開發
• 國外PPP案例解讀：美國軍隊零能耗住宅PPP項目