常州PPP項目啟示：信任與合作讓“婚姻”更長久

發(fā)布日期：2015-07-21來源：網(wǎng)絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 餐廚垃圾處理是我國城市生活垃圾處理的一個很常見類型，是城市建設中典型的市政工程事業(yè)。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，各地都在積極探索在餐廚垃圾處理領域如何更好地引入社會資本，以期對餐廚垃圾的處理進行市場化改革。

　　 從2010年開始，國家開始推進餐廚垃圾資源化處理。在此之前，我國餐廚垃圾在資源化處理方面普遍存在著技術支持缺乏、市場混亂、餐廚垃圾收集難、資源化目標和價格機制及商業(yè)模式缺乏等問題。近日，中國經(jīng)濟導報記者在采訪中了解到，江蘇省常州市餐廚垃圾資源化項目是一個典型的PPP模式，該項目是從應急工程起家，政企之間的合作實屬一種偶然。但就是這種“先行先試”的偶然性，引導著這個PPP項目順利地一路走下來，取得了令業(yè)界刮目相看的成績和典型經(jīng)驗。

　　 從一個應急工程起家的PPP項目

　　 近日，江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司副總經(jīng)理張進峰專程來京出席第九期“中國PPP沙龍”內(nèi)部研討會。在研討會上，張進峰詳細介紹了常州市餐廚垃圾資源化PPP項目成形的過程以及相關經(jīng)驗。

　　 “這個項目是在缺乏成熟的技術、沒有明確的目標甚至連明確的價格機制和商業(yè)模式都沒有的情況下發(fā)起的，當時是在一種‘先行先試’的模式下完成的。”張進峰告訴中國經(jīng)濟導報記者。2011年3月，江蘇省發(fā)布了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，該管理辦法從2011年6月1日起開始施行，并且明確要求江蘇省的地級市必須實施起來。常州市對此毫無經(jīng)驗，市政府當時的想法是先通過應急工程積累經(jīng)驗，等到技術和商業(yè)模式成熟以后再進行規(guī)模化的項目實施，因此，這個PPP項目是從應急工程開始的。

　　 2012年5月20日，常州市正式啟動餐廚垃圾應急工程的運行工作：一方面，市政府出資500萬元，購買21輛餐廚垃圾收集運輸專用車輛，分配到各城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門，進行餐廚垃圾的收集和運輸;另一方面，由江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司負責100噸/日餐廚垃圾應急處理設施的技術工藝、設備投資和建設運行。

　　 經(jīng)過一年的運行后，在企業(yè)的技術相對完善、政府也積累了較多經(jīng)驗的前提下，2013年5月常州市組織了200噸/每日餐廚垃圾項目特許經(jīng)營的公開招標，最終授予江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司承擔了該項目為期25年的投資、建設、運營的特許經(jīng)營權，包括源頭收集，垃圾運輸、廢油脂的回收處理和資源化利用等。

　　 “因為沒有前人的經(jīng)驗，所以如果沒有那些數(shù)據(jù)積累，就很難計算出運營過程以及收集過程中的成本。同時，前一年數(shù)據(jù)的積累，也讓我們對一些合理的風險控制機制有了明確的界定。”張進峰深有感觸地對中國經(jīng)濟導報記者介紹說，對于大多數(shù)PPP項目來說，可能很少有前面這一段“先行先試”的工作。但恰恰是有了前面這一段工作，為后期的協(xié)議執(zhí)行打下了良好的基礎，明確了技術的可行性和項目的可行性。在之后的項目合同里，常州市政府也明確了“項目運行一年后，將根據(jù)實際的運行成本進行調(diào)價”這樣一個機制。

　　 總體來看，對大多數(shù)PPP項目來說，在沒有值得借鑒經(jīng)驗和運作模式的情形下，這種“先行先試”的辦法值得仿效。政府需要通過與企業(yè)的前期合作，通過掌握技術、積累數(shù)據(jù)、了解實際成本，并對建設費用、處理費用進行精細計算和測算，才能避免信息的不對稱，從而保證PPP項目的可持續(xù)性。

　　 相互理解比合作更重要

　　 一個PPP項目成功的精髓，應該是企業(yè)與政府建立起風險共擔、利益共享的合作伙伴關系。

　　 張進峰分析認為，政府與企業(yè)的合作，應該是一種相互理解的伙伴關系。在一些項目的運行中，比如餐廚垃圾的收集、垃圾發(fā)電上網(wǎng)、技術創(chuàng)新等問題的解決，僅憑企業(yè)自身是不夠的，還必須依靠來自政府的支持。如果沒有政府的作為，常州市餐廚垃圾資源化PPP項目很可能會失敗。因為按照維爾利環(huán)保的設計，如果達不到200噸/天的處理量，這個項目就不可能掙錢。PPP模式有一個原則，就是伙伴關系。在餐廚垃圾資源化這一領域，既要保持市場公開和公平競爭，保護公眾利益和價值的最大化，也要保證項目的可行和可持續(xù)性，還要保證企業(yè)不會出現(xiàn)暴利，這是PPP項目尤其是垃圾處理這個行業(yè)需要突出強調(diào)的一點。

　　 “很多PPP項目在招標前，政府不跟企業(yè)溝通，而是讓招標公司把招標文件做好，預置一些限定，這樣一來企業(yè)很被動，也不符合PPP項目風險共擔、利益共享的理念。”張進峰介紹說，常州市該項目的經(jīng)驗在于，項目前期的運行使得政府和企業(yè)對執(zhí)行標準和資費補貼都有了充分的認識。在這個項目的實施過程中，常州市政府算得比企業(yè)自己都細，最終保證誰也不吃虧，企業(yè)能有一個合理的回報，又不會暴利，這是一種比較理想的關系。

　　 “政策比資金更重要，理解比合作更重要。”中節(jié)能水務發(fā)展有限公司總經(jīng)理周東際分析認為，PPP項目表面上看是用社會資本進行城市基礎設施投資，但實際上它是改變政府財政支出習慣，將政府的投資行為逐漸轉變?yōu)槠髽I(yè)的投資行為，將政府的行政管理轉變成企業(yè)的市場化運作，將政府投資補貼從補建設領域轉變成補運營。因此，政府的政策支持力度，尤其是規(guī)則設計是否合理，是吸引更多社會資本參與進來的關鍵。

　　 目前，有個別地方政府不愿意在PPP工程中承擔具體事宜，總想把任何事情都推給企業(yè)，但事實證明這樣的項目到最后也是執(zhí)行不到位的。在這方面，常州市政府就承擔了自己應盡的責任。對于餐廚垃圾來說，最大的難題是收集難。常州市的做法是動員新聞媒體，市內(nèi)曾有一家大型餐館，每天產(chǎn)生七八桶垃圾，只交給環(huán)衛(wèi)處兩三桶，剩下的賣

　　 給收泔水的。城管支隊發(fā)現(xiàn)后，就把媒體找來，要開現(xiàn)場會發(fā)布信息。這家餐館開始著急，他們怕顧客認為他們餐館存在著地溝油問題，最終將所有垃圾如數(shù)上交。在政府的支持下，很好地解決了餐廚垃圾資源化項目源頭收集的難題。

　　 “從這個項目來看，項目從準備階段就引入了PPP模式，由政府方出資購買垃圾收運的專用車輛，由企業(yè)來負責項目技術工藝、設備投資或建設運營，這樣的PPP模式確實發(fā)揮了政府和社會資本方各自的優(yōu)勢。”國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部副部長孟春分析稱，在常州這個項目的PPP模式中，政府和企業(yè)的分工和合作優(yōu)勢體現(xiàn)得比較明顯。若社會資本方在項目初期就介入，參與到項目的整個融資、建設、運營中，有利于明確雙方的合作目標，進而縮短雙方磨合時間和項目建設周期。

　　 要為創(chuàng)新預留下空間

　　 中國經(jīng)濟導報記者了解到，在政策目標、技術路線、商業(yè)模式和收費機制都不確定的情況下，很多地方都是基于政企間最大的信任和合作態(tài)度，使得這種PPP模式得以建立。

　　 廣發(fā)證券股份有限公司債券部總經(jīng)理李茂年對中國經(jīng)濟導報記者分析指出，常州餐廚垃圾資源化項目，在2012~2013年是PPP模式的“試婚”階段。通過這種“試婚”，將會使得政企間的“婚姻”正式得以締結。今后，為保證這種PPP合作模式得以穩(wěn)定、健康進行，還需要加強相關的制度建設。

　　 “我國目前的PPP模式，正處在一個不斷推進的過程中，很多情況是預想不到的，應該為實踐預留出一定的空間。”李茂年表示，在推動PPP模式的過程中，必須要為創(chuàng)新留出空間。同時，應從制度上保障技術創(chuàng)新。在信息公開的基礎上通過建立項目庫，進行信息整合，通過大數(shù)據(jù)的分析，為相關領域的PPP項目提供數(shù)據(jù)上的支持。此外，應通過銀行、券商、保險等金融機構的提前介入，為PPP項目融資提供一攬子的服務。此外，應積極推動建立PPP產(chǎn)業(yè)引導基金，來發(fā)揮政府的杠桿作用，實現(xiàn)對PPP項目的投資引導。

　　 周東際建議，對于較早參與到國內(nèi)這類項目的企業(yè)來說，非常關注的是有關特許權的終止或補償?shù)娘L險問題。因為一個項目在幾十年的實施過程中，可能會遇到各種各樣的風險，其中也會涉及到有關特許權的終止或補償問題。但是，目前國內(nèi)大多數(shù)的PPP協(xié)議里，對于政府方面考慮得太多，往往對于企業(yè)的風險關照不夠。建議在這方面，相關政策以及協(xié)議要對企業(yè)面臨的這種風險提前有所預設和考量。

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