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文/華維 來源：南方能源觀察
1995 年，資金遲遲得不到落實的來賓B電廠成為中國第一個國家批準的BOT試點項目，法國電力公司及阿爾斯通公司聯合體獲得18年的特許經營權，投資了6.16 億美元建設2臺36萬機組。一時間，媒體熱炒BOT走進中國，外國知名雜志將此視為年度最佳亞洲融資項目，中國的記者則稱“中國的改革開放往前邁進了一步”。
BOT這種融資方式在缺錢的發展中國家特別受歡迎，因為這不是向外國“借錢”，也不是向外資公司“租賃設備”，而是讓他們拿錢帶機器來建設基礎設施，提供公用產品。聽起來很吸引人的項目，其實要承擔各種風險。如何合理科學地分配風險，是項目成敗的關鍵。
在中國眾多的BOT項目中，來賓電廠B廠曾被視為規范化的樣板，也是為數甚少的至今依然運行良好的項目。對這一樣本進行客觀的審視和反思，才清楚BOT試驗的得失。
試點
1988年，電荒持續困擾廣西，廣西政府計劃投資27億元，在來賓A電廠附近建設一座2×30萬千瓦的火電廠，稱之為B廠。
A廠與B廠原來是一個整體項目，建成后是廣西最大的火電基地。但是因為建設資金捉襟見肘，廣西決定先上一期工程，兩臺125MW的火電機組。在90年代初一期建成投入運營，二期工程資金依然未能落實，廣西干脆將其當作獨立建設項目，方便引進外來資本。
面對不斷看漲的造價，廣西政府顯得有心無力，每年可安排在電廠建設的預算只有4億到8億元，靠自己的力量至少要等8年，引入外資是另一種思路。
20世紀80年代末，其他資本被鼓勵進入發電領域。此時中國各地對電力都有著旺盛的需求，中央領導幾乎每天都擔心電要拖經濟發展的后腿，指示要突出電力建設，必須從電力部門一家辦電的傳統做法中解脫出來。實行計劃單列的華能國際電力開發公司就是在這樣的背景下成立的。
當廣西開始與外資接觸時，國家的宏觀政策發生變化，偏重的外債負擔促使中央出臺了更嚴格的全口徑外債管理規定，電力交通等大項目的融資被管制。外資的總盤子變小，廣西利用外資的大門不再暢通，來賓B廠再次束之高閣。
但是地方引資辦電振興經濟的愿望更加迫切，開始探索利用其他外資的途徑。BOT投資方式開始受到青睞。珠江邊上的沙角B電廠是中國地方政府探索BOT方式的開端。
為解決深圳電力供應不足的問題，深圳從1983年開始與外商洽談，引進外資建設電廠。經國務院和廣東省政府批準，1985年3月，深圳經濟特區電力開發公司(即深圳能源集團前身)與香港合和電力有限公司簽訂協議，以BOT方式合作興建沙角B電廠，項目合作期為10年。深圳沙角B電廠被認為是中國第一個使用 BOT項目融資概念興建的基礎設施項目。
此時主管電力的水利電力部也認為，“當前主要目標是解決缺電”，檢驗一切改革措施，首先要看是否有利于解決缺電，提出要“打破一家辦電思想，調動各方面辦電積極性”。
90年代以后，越來越多地方在嘗試引入BOT，為了解和規范BOT項目，原國家計委牽頭組織了一系列國際研討會和培訓班。1993年，國家計委長期規劃司司長劉洪調任廣西自治區政府副主席。這令廣西政府敏銳地捕抓到國家計劃試點BOT的信息，隨后與國家計委密切溝通。
1995年5月，最終確定來賓B電廠為中國第一個經國家批準的BOT項目。至此時，來賓B電廠已經在圖紙上躺了近十年。
1995年8月，國家計委、電力部、交通部針對該項目專門聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，這份通知為以后的BOT項目融資方式提供了政策參照，這也許是廣西來賓B電廠項目的一大貢獻。
當時的廣西是典型的“老、少、邊、窮”地區，經濟發展落后，海外知名度更低，直到1995年，這里引進的外資總額只有40億美元，同期的廣東已經達到530億美元。
今天走在來賓市的街道上，喧囂撲面而來，無視紅綠燈的摩托車大軍川流不息，按著喇叭呼嘯而過。在15年前，無論是政府決策者，還是即將登場的投資者，作出相關的決定都需要膽識。
廣西區政府BOT辦公室一位官員說：“如果不是劉洪，廣西不可能拿到來賓BOT項目。如果說這是一個錯誤的決定，那也是廣西與其他省份都爭著去犯錯，只是廣西在競爭中勝出了。”
較量
1995年8月8日，廣西政府在《人民日報》、《人民日報(海外版)》和《中國日報》同時刊登了一份通告，邀請境外資本競標來賓B廠項目。
來賓BOT項目一登場就引來了巨大的關注。世界著名的大型電力投資運營公司、設備制造廠商和有實力的投資人相聚一起。當年9月底，共有31個國際公司或公司聯合體遞交了資格預審申請文件。
在“九五”期間，中國把以BOT方式吸引外資投資基礎設施項目作為對外開放的新舉措。工業化起步，需要源源不斷動力的中國，對外資電力公司來說，充滿了誘惑。
大背景下的來賓項目，其影響遠遠超過沙角B廠及其他地方政府出面的BOT項目。“第一個試點”也意味著“政府更多關注和支持”，其投資總額、項目規模都超過以往的項目。
利用外資辦電，電價是最敏感的因素。在廣西設計的招標方案中，電價水平的比重達到了總分的60%，即總分為1000分, 電價將占600分, 其中水平電價為500分, 電價走勢為100分。
1996年5月的投標截止日前，共有6個投標人遞交了投標書。廣西政府主導的評標委員會確定法國電力聯合體、新世界聯合體、美國國際發電(香港)有限公司為最具有競爭力的前三名投標人。
法電聯合體報的電價在運營第一年為每千瓦時0.4004元人民幣(不含銷售增值稅，下同)，15年運營期內呈緩慢上升趨勢。最終投遞標書的五家，除了負責給來賓B廠供煤的是廣西區政府所有的廣西建設燃料公司，廣西方面承擔了燃料市場風險一家水平電價超過0.70元，其他四家在0.47元至0.53元之間。那時候廣西上網火電的水平電價大致在0.39元至0.40元(含增值稅)之間。
法電顯然提出了有競爭力的電價方案和建設期，廣西方面于是選其作為重點談判對象。
此時，法電和阿爾斯通因為種種原因未能順利進入中國大陸市場，他們要竭盡全力中標來賓項目，站穩腳跟。廣西方面希望盡快完成談判，盡早開始動工建設。廣西投資集團BOT辦公室的莫小明說，雙方都有誠意和達成合作的強烈愿望。
談判從 1996 年 7 月 8 日開始。
廣西區政府組成談判小組，包括區政府秘書長，廣西區政府BOT辦公室、原廣西區電力局、燃料公司的代表，以及政府邀請的有關財務和法律顧問及招標代理人等。經過近4個月的時間，3輪4個階段的談判，雙方就所需要確認的有關問題達成了一致意見。
運營第一年上網電價為0.4674元/千瓦時(已含稅)，15年運營期內水平上網電價為0.4665元/千瓦時。一位長期跟蹤觀察來賓項目的經濟學專家說，與當時國內同等規模的中外合資或者獨資電廠相比，這一電價水平是有競爭力的。
事實上，協議簽署之初，一般認為0.50元至0.55元是中國可以接受的水平電價最高限，也是外資公司可以接受的最低限，所以廣西爭取的0.4004元被認為屬于低電價。
一位直接參加此次來賓項目運作的退休官員認為，她今天仍然認為來賓項目是爭取到了較低的電價。她說：“你想想，整個項目都是規范運作、公開招標。招標文件編制、評標等前期工作由北京的大地橋基礎設施投資咨詢公司進行，大地橋是前計委副主任倡導成立的，水平也高。因為談判的專業性和復雜性，也請了國際律師事務所和銀行分別擔任法律顧問和財務顧問。”但說到現狀，她在電話里坦言：“還是要接受歷史的檢驗。”
承諾
簽署了特許權協議后，法電聯合體成立了法資發電項目公司。受自治區政府的委托，廣西電力工業局負責與項目公司簽定“購電協議”。
協議一旦簽訂，是這份協議決定了BOT項目的電能賣多少錢，而不是充滿變化的市場。對于雙方來說，各自承擔的風險也許伴隨15年。
1997 年的電力行業維持原來體制，廣西電力局是電力工業部的直屬企業，又是廣西區政府管電辦電的職能部門。政府對法資項目公司關于購電的承諾都會呈現在購電協議中，如上網電價，以及承諾每年購電至少35億千瓦時，若由于廣西電力工業局的原因購買不足35億千瓦時，電力局仍按35億千瓦時支付運營電費。
來賓B電廠的電價形成相對復雜，確定和調整的依據是特許權協議已確定的原則和公式。廣西電網公司的一名財務主管說，從機組試運轉到商業運行各階段，上網電價的結構和水平各不一樣，“而且一年比一年高”。
它的上網電價由兩部分組成，第一部分為運營電價，第二部分為燃料電價。運營電價又分為固定和浮動兩部分，浮動部分與匯率有關。以1996年4月中國人民銀行公布的人民幣對美元的匯率平均值為基準，如果匯率上下變化幅度超過5%，就要根據匯率系數進行調整。這相當于由廣西方面承擔匯率變化風險。
根據特許權協議，來賓BOT電廠運營電價將會逐年上升，每年運營電費凈增加6000萬元，廣西電網公司這名財務主管推算過，即使在匯率、燃料價格不變的情況下，BOT項目的上網電價到了第15個運營年將達0.71元/千瓦時(含稅)。
廣西投資集團BOT辦公室負責人沈悌說：“來賓B廠的電價在全區電網中攤薄后大約每度電增加2分錢。” 南寧外匯管理分局的一位官員說，在協議書里規定得很明確，固定了運營電價和最低購電量，實際是鎖定了經營成本。
燃料電價與市場電煤價格掛鉤，隨著煤價上漲，燃料電價一路走高。第一個運營年的燃料電價僅為0.1311元(含稅)，那時候的煤老板主動上門客客氣氣地兜售電煤，到了2011年夏天，煤老板只有收到預付全款，才考慮幾天后給電廠一車電煤，來賓B廠的燃料電價也曾一度超過了0.4元。廣西經信委一位官員說，這幾年廣西電網公司承受了越來越大的電網倒掛購售價差。
根據特許權協議，BOT項目的燃料供應由廣西政府所有的原廣西開發投資公司下屬的建設燃料公司負責。
20世紀90年代中后期，煤炭價格低迷，背靠江南煤海的廣西從不擔心煤炭供應問題，他們早已得到原貴州煤炭廳的承諾，“保證每年供應百萬噸電煤”。2004年后，煤炭價格的漲幅令他們“傻了眼”，2011年貴州還封堵了煤炭出省通道，征收高額的煤炭調節基金。
廣西投資集團BOT辦公室的莫小明說：“煤價上漲時，我們才知道法方的風險管理做得確實比我們好很多。”他說，雖然在追逐利潤，但是他們對過高風險的利潤不會心動，煤炭那時本來很便宜，可是法國人就說，“我們不需要那部分利潤”。
2000 年起，來賓B電廠開始并網發電，廣西電力公司開始按月支付電費，此時的購電方廣西電力局已被撤銷，改建為廣西自治區電力公司，成為國家電力公司的子公司。名稱改動的背后是中國電力工業真正實現政企分開，結束了1988年以來的省級電力局與省級電力公司雙軌制運行的體制。政企分開后，政府管電的職能移交給經貿部門，電力公司開始以企業機制獨立運作。
盡管變身為企業，廣西電力公司要繼續執行與法資發電公司之間的購電協議，因為這份協議第18.1條寫著：“電力局同中國人民共和國政府部委、部門、機構，或中國國有的或中國控股的公司合并或兼并或移交其權利義務，受讓方或繼承方接受履行本協議項下的電力局的義務并對其承擔全部責任，且獲得與電力局所獲得的實質上相同的廣西政府的支持。”
按每千瓦時0.4685元算，廣西電力公司每月支付的電費超過1.36億元。
而一墻之隔的來賓A廠的上網電價僅為0.286元/千瓦時，全區的平均上網電價為0.251元/千瓦時。當真金白銀流出去的時候，有人開始難以接受了。
這一年，亞洲金融危機的陰霾還沒完全散去，世界部分經濟體持續不景氣。中國的用電市場從原來的緊缺一下子淪為過剩。
為了執行自己簽下的購電協議，原廣西電力公司必須采購35億千瓦時的上網電量。“履行承諾的代價就是減少購入國內其他電廠的電量，犧牲國內電廠的利益，他們當然有意見。”廣西電網公司一名主管告訴本刊記者。
電力市場供大于求的情況，大大超乎當初的預測，廣西部分電廠的利用小時數沒有達到計劃電量，影響了電廠還貸和運營。
不滿的情緒撕開了對BOT項目電價的質疑。
碰撞
煤炭狂漲時，煤電聯動沒有動起來，電網的銷售電價沒有調整到位。按照當初的測算，廣西的上網電價在十年內也許可以達到來賓BOT項目的電價。
90年代開始，價格機制從制造業被引入到基礎設施建設。適當的價格才符合投資者對資本回報的期望。國家逐步提高了公共產品的價格，例如新的電價制度，中央政府建立了電力基金，利用價格機制獲得了長期資金來源。1990年至1995年，電力價格提高了122%。
莫小明說，電價漲幅之低，煤價漲幅之高，遠遠出乎當時的意料。如果按照當時預測的漲價幅度，“估計也就是這個電價”。他說，而現在，火電機組的造價下來了，相比以前，再造一個電廠實在太便宜了。
一位長期跟蹤來賓BOT項目的廣西某高校的經濟學教授說：“過去十年間，中國電價被人為壓低，這筆賬不能算在當初測算錯誤頭上。如果中國電價機制能得到更合理的體現，而煤價沒有幾倍幾倍地上漲，這個協議可能就是完美的協議。”
這位教授說，來賓BOT項目15年運營期內的水平電價約折合美元5.5美分，而同一時期亞洲其他國家的一些發電BOT項目的水平電價一般在6.7美分/千瓦時左右，這些項目運營年限超過了20年。
“如果你只是看著現在，那永遠不會理解當時的急迫，既缺錢也缺電，又希望經濟繼續發展。”莫小明說。
前述經濟學者說，BOT項目的性質決定了其電價水平相對較高，首先是其融資成本高，運營期相對較短。
項目融資是用項目本身的資產、所有權等作抵押、質押，從銀行或其他金融機構取得貸款。銀行風險相對較高，利息相對較高。
這位學者說，法電聯合體得到法國政府的支持，融資費用相對校低，因此項目的總費用也是最低的，與其他競標者相比至少低了一億多美元，“法電對投資回報的要求相對少一些，這都會體現在電價水平里，因此電價是相對較低的”。
南寧外匯管理分局的一位官員說，在來賓BOT項目中，法國出口信貸機構貸款利率是8.27%，法國東方匯理銀行牽頭的銀團利率是9.1%，明顯比國內和國外商業銀行利率偏高，“這或許涉及銀行對政治風險的評估”。
這位官員說，電價由融資成本、建設成本、運營成本和預期回報決定，除了融資成本外，建設成本和運營成本都偏高，因為大量采用進口設備和聘用國外勞務，單位造價達7000萬元人民幣/千瓦，比同類型機組單位造價偏高了20%。
有人認為這是合理的成本，先進的進口設備促進了國內發電行業的進步。兩臺36萬機組，來賓B廠僅需240人，周邊的A廠兩臺12.5萬機組，員工數是600 多人。B廠的煤耗低于國內電廠平均水平的25%。而一位發電工程師說，這其實是個偽命題，采用先進設備的動力在于獲利，降低運營成本，而不是以此為邀功理由，推高上網電價。
廣西投資集團一名部門負責人不認同先進一說，他說：“這取決于怎么理解先進，用昂貴的設備燃燒高質煤發電就是先進?”他更認可中華電力的防城港電廠，精糧粗糧都能吃，照樣發電，而來賓B廠更像帶著歐洲貴族血統的嬌氣。
根據協議，燃料供應必須符合協議所定規格，否則項目公司可“拒絕接受該不合格的燃料，并要求燃料供應公司更換全部該不合格燃料”。這名負責人說，煤炭的質量逐年在下降，精煤難求。但是法方不用承擔燃料成本，習慣用好煤，所以也就沒有改進燃燒技術，降低燃煤成本的動力。
國家審計署2004年曾審計廣西電力建設項目。第一站就是來賓B電廠，聽取匯報后，審計人員下了初步結論：“這是一個違法的存在固定回報的項目。”他們在會場厲聲質問，“這個項目的電價那么高，各方面的反映那么強烈，怎么會簽這個協議呢?”原國家計委宣布地方政府越權承諾全部作廢，要求清理政府承諾了固定回報率的外商投資項目。
“這個話很難聽”，當時會場肅靜，圓桌對面的政府官員面面相覷。廣西所有電廠的負責人都坐在外圍，表情各異。
廣西方面難以接受這個結論，翻箱倒柜把項目所有的材料都認真看完，把競標、評標材料以及中標的協議書拿出來，審計人員看完后，最終只是認定電價太高，并沒有說不合法了。莫小明說，從字面上，很難看出存在固定回報。而且這是原國家計委批準、指導的項目，顯然不能簡單認定為違法。
包袱
因為匯率變化造成的壓力遞增，2004年廣西方面對當初談判的失誤也有了更清醒的認識，決心對協議部分條款提出異議。
招投標的1995年前后，中國正處于高通脹時期，政府希望這部分風險由外商來承擔，同時亦希望轉移部分匯率風險。最后達成的協議中，雙方同意，電廠運營期的電價采取固定公式的計算方法，而不是根據今后每年的通脹系數進行加權。
但是法方對通脹系數早已有考慮。
當時廣西全社會商品零售價格總指數為116.4%，所以外資企業在投標時預測整個運營期內中國平均每年的通貨膨脹率都達到10%以上。電價中已經包含他們所預測的通脹因素。
關于匯率風險，雙方認可的結果是，匯率變化幅度8.34(1996年中國人民銀行公布的人民幣與美元匯率)上下5%以內，不允許調整電價。南寧外匯管理分局的一位官員說，根據匯率的變化相應調整浮動電費，實質是變相外幣計價，跟當時的外匯管理政策是沖突的。
廣西投資集團BOT項目的負責人沈悌說：“無論是通脹還是匯率，都在狂漲，我們對通貨膨脹和匯率變化的風險估計過高，所以當初選擇了固定電價測算體系。”
執行協議書的結果是，電價每減少1分錢，政府就要少支付3000多萬元。
但直到BOT項目經營到第二個運營年，人民幣對美元的匯率仍未超過合同中擬定的變化幅度，廣西政府只得按當初的1∶8.34來支付購電款，為此多付了1000多萬元。如果按照那幾年的通脹率，早就可以降電價了。
上述外匯管理官員婉轉地說，這個項目是地方政府牽頭的，一些業務部門并沒參與具體談判，在特許權協議簽訂后，才發現有許多地方其實難以實施。
這不是中國地方政府在外資項目中為匯率風險交的第一筆學費。中電聯行業規劃發展部副主任余文奇說，所有的合作都有一個風險分擔的問題，但是如果不對自己承擔的合理尺度有科學的預測，在權利與義務上把握不好，就會付出高額的代價。
中國第一個BOT項目沙角B廠曾承擔了高額的匯率風險。地方政府承諾，每年的最低購電量為36億千瓦時，這符合當時雙方的需求，地方缺電，購電量多多益善，投資者則需要獲得穩定回報。最低購電量電價為每度人民幣5.74分加港元20.5分;超過最低購電量的電價為每度人民幣3分加港元11分。
由于項目融資使用了日元和港元的貸款，根據《廣東省深圳沙角火力發電廠“B”廠購電修訂合約》規定，匯率風險由中方負擔。合同的固定匯率是：人民幣1元兌日元91.3元，人民幣0.28元兌港元1元。但由于在合作期間，港元和日元不斷升值，其中港元匯率由0.28升值至1.07，日元由1元人民幣兌日元 91.3元變為1元人民幣兌日元14.3元。
深圳能源集團說，對于沙角B電廠的融資，中方承擔了匯率風險168億港元，其中港元電費匯率風險151億港元、日元匯率風險17億港元。
來賓BOT項目的特許權協議書在沙角B廠8年后簽署，匯率依然是麻煩的包袱。本應隨著通脹因素下降的電價，由于匯率因素，2004年運營電價已經走高至 0.3899元，上漲0.0653元。廣西方面希望法電可以把境外貸款置換為國內貸款，減輕匯率風險，進而固定電價，這一次法電同意談判。
2000年廣西方面也希望可以好好談一次，法電拒絕了。電廠剛建成，調試不穩定，延遲上網發電。依照特許權協議，不能如期并網發電，法方已成違約，廣西方面可以提取3000萬美元的違約擔保金。
法方并不情愿，希望以調整電價或電量來補償中方損失。廣西政府提出了幾套方案，一是調低電價，二是在資金不變的情況下增加購電量。
第三套方案則是，以國內銀行的貸款來置換項目公司國外銀團的美元貸款，因為國內貸款利率較低，這也可以減緩匯率風險。
法方并不同意這些方案。2002年1月，廣西方面依照協議從履約擔保銀行提取了3000萬美元違約金。
2005年8月，經過近一年的談判，廣西政府同意法國電力收購阿爾斯通的股份，亦順利把匯豐銀行等銀團以及法國政府的進出口信用貸款置換為中國工商銀行的貸款。如果匯率一直浮動，運營電價將達到0.5元以上，鎖定后的運營電價一直維持在0.4256元。
當2005年完成置換貸款后，人民幣逐步邁入了升值通道，BOT項目的電價本應相應下調。對的事情與對的時間，就這樣錯過了。
完成置換貸款后，來賓BOT項目有些細微變化。原來中方與法資發電公司之間的任何法律文件都應報送貸款銀行，因為項目資質是銀行的抵押物。但是接手的中國銀行對此并不熱心。莫小明說知微見著，他愿意把這個項目視作觀察中國企業規范治理的顯微鏡。
因為國內銀行的利率較低，法方的財務費用降低了很多，廣西方面希望趁機調低電價。但最終的結果是，不觸動原來特許權協議，僅僅降低超發電量的電價。“談來談去，法電同意給廣西方面0.025元、0.05元、0.075元的超發電價”，超發11%以內的電量，每千瓦時是0.025，不超過30%的是0.05 元，最高達到0.075元。這相當于攤薄了BOT項目的整體電價水平。可是廣西電網公司一名財務主管告訴記者，事實上，攤薄的作用相當不明顯，因為發電量很少超過38億千瓦時。
莫小明說：“跟他們打交道多年，我們很清楚，只有利益不受損的時候，才會跟我們談。”
得失
廣西自治區政府BOT項目辦公室明年將啟動來賓B電廠的移交程序。
15年后，要撥開重重迷霧正確評價來賓B電廠，并不是簡單的事。在來賓BOT項目中，廣西方面承擔的是市場風險、匯率風險、政治風險，這些風險系數較高，不確定，難以控制、防范和化解。風險到底有多大，將會逐一給出答案。
特許權協議簽訂時，當地的一份報紙寫道：“中國在對外開放總在一步一步往前走，然后越來越聰明。走向世界后，我們學會尋找更大的公平和利益。”今天看來，這段路也許還很長。
時至今日，外資BOT項目早已淡出中國發電行業，余文奇說，除了因為五大發電集團都有很強大的融資能力，另一個重要的原因在于，復雜的操作可能會產生強烈的負面效應，地方政府與項目公司對未來預期不同而產生或多或少的碰撞。
前述長期跟蹤項目的經濟學教授與政府相關部門曾認真“總結，并不是反思”此項目。用詞的謹慎凸顯了他們的面對壓力。
有人提到了一個關鍵詞，訂立“艱難條款”或“調整條款”，在市場變化而影響了協議雙方的利益或義務平衡時，允許重新審查該協議，并調整部分條款，以求重新達到平衡。“比如人民幣貶值到一定幅度、燃料漲價到一定程度，就應啟用調整條款等，做到心中有數。”這才達到風險共擔，有風險才有回報，這是市場的規則。
但是這么要求15年前的那個運作團隊，似乎又顯得苛刻。廣西發改委一位官員反問：“如果是你在16年前談判，你會更懂嗎?”
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