新城建設與私營鐵路：來自東京的PPP合作案例

發布日期：2015-10-10來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 一、日本私有鐵路公司參與城市建設

　　 1.日本私有鐵路公司

　　 日本私有鐵路公司是日本城市交通運營的主要力量,當前日本全國大約有16家主要的大型私有鐵路公司,其中大多數集中在大都市圈。以日本首都圈為例東京現有8家私有鐵路公司，承擔著日本首都圈城市特別是城郊之間的交通運輸。從運輸規模上看，東京的私有鐵路公司經營鐵路承擔的旅客運輸量占東京軌道交通旅客運輸總量的89%，是保障東京城市及城郊之間交通出行的重要力量。日本的城市交通是由地區鐵路為主的城郊快速通勤交通和城市公共交通構成，私有鐵路公司以經營地區鐵路為主。作為公共交通運輸，日本的私有鐵路公司運營沒有政府補貼，在市場的激烈競爭中日本私有鐵路公司想要占據市場，不斷擴大企業業務滿足城市快速發展需求，除依靠大都市巨大的交通需求和企業自身高效的運營管理之外，私有鐵路公司可以開展運輸業之外的多元化經營是保證日本私有鐵路公司企業運營發展的重要因素。在日本相關法律允許私營鐵路公司在經營軌道交通運輸的同時，從事地方服務業和鐵路建設沿線城市開發等商業活動。根據這些相關法律法規私有鐵路公司通過在運輸線路周邊開發城鎮，提供公交和出租汽車等服務、提供賣場和超市購物以及休閑娛樂等擴大和增加鐵路沿線人口及游客保障運輸客流，同時用獲取的營業收入補貼交通運輸業務，特別是對公共交通方面的經營的補貼。因此，在日本私有鐵路公司內部一般都設有三個業務部門，一是交通(鐵路)運輸部、二是汽車運輸部、三是以房地產開發和服務業為主的其它部門。其中，房地產業務包括沿線和站區周邊的商業開發、住宅建設以及物業管理等。盡管各個公司在多元化經營細節方面存在差異，但土地產開發作為企業的主要業務內容各個企業都是基本相同的。

　　 2.私有鐵路公司參與城市建設的案例

　　 東急是日本最大的私有鐵路公司，是私有鐵路多元化經營的成功企業。從東急公司營業收入的統計來看，公司收入中的49%來源于交通運輸主業，房地產占收入約占33%，酒店收入約為2%，其他業務收入16%。東急公司是利用開發東京城郊交通線進入交通運輸業。在建設東京郊區20.1公里鐵路運輸線時，東急公司在沿線平整坡地開發了約5000公頃的花園新城，在站點周邊建設百貨商場、酒店、飯店、休閑娛樂以及辦公等集客設施。該線路建成之后，東急公司進一步將線路與東急公司建設的靠近東京中心區的地鐵線和公共運輸局經營的城市公交地鐵連接，使東急公司列車能夠直接進入東京的城市中心。盡管這一項目的建設工期用了相對較長時間，但是東急公司通過這些設施的建設，不斷吸引人口入住花園新城，現在東急公司建設的花園新城人口已達到50萬，成為東急公司運輸線路上的主要客源?，F在東急公司已擁有鐵路運輸線約100公里，企業的年銷售收入也已達到47，830億日元。作為日本私有鐵路公司多元成功經營的成功典范，東急公司現擁有10萬多員工和400多個下屬企業，其中10家成員公司在東京證券交易所上市。

　　 二、私有鐵路公司參與城市建設的主要作用

　　 1.促進新城建設更多與市場需求相結合

　　 土地開發是日本私有鐵路公司多元化業務經營中的重要組成部分，是企業獲取盈利和促進主業發展的重要戰略性業務。從地區來看，私有鐵路公司參與開發會更多地考慮市場因素，可以更加合理規劃交通與城市建設之間的關系。因此，有私有鐵路公司參與設計和開發的項目在有效形成人流和產業集聚等方面都能發揮積極作用。私有鐵路公司土地開發的主要業務內容包括沿線和站區周邊的商業開發、住宅建設以及物業管理等，此外還有與城市基礎設施服務相關的城市煤氣，以及與運輸線路有關的郊區主題娛樂公園和體育項目以及旅游等，如東京迪斯尼就是由私有鐵路公司開發和經營的項目。私有鐵路公司在土地開發過程中自然的使企業自身利益與地區發展結合在一起，因此企業在促進地區發展方面有很強的積極性。如在實際運營中，許多企業為創造良好社區環境的，積極主動地創造條件吸引一些著名的大學搬到建設區，改善社區形象，如東急公司就擁有自己的大學管理集團。在日本，各地的私有鐵路公司長久以來以優質低價的服務和高效率的管理贏得了良好社會聲譽，私有鐵路公司參與地方建設對于提升區域對外影響，吸引人口和產業都有著積極作用。許多地區積極吸引私有鐵路公司參與建設，借用企業的號召力促進地區發展。

　　 2.有利于包括末端交通在內的新城系統交通的統籌建設

　　 汽車運輸部是日本私有鐵路公司多元化經營部門之一，主要經營業務是與鐵路交通相關的巴士和出租車等。在東京的8家私有鐵路公司中，除東急公司將汽車業務委托子公司管理經營外，其余私有鐵路公司均自行經營汽車服務業務。但是從東京8家私有鐵路公司業務運營的盈虧狀況看，64%企業的汽車業務部的業務處于虧損經營，其中虧損比例最大的虧損額占到企業收入的6%左右(有盈利收入企業的盈利額也僅占企業收入的1%-8%之間)。盡管如此，日本私有鐵路公司仍然保留這一部門，這從運輸企業的整體業務來看，說明軌道交通與公共交通和出租車之間有著密切的聯系，城市末端交通不僅是大運量快速軌道交通業務的重要補充，也是快速交通的重要支撐。保障末端交通可以使更多出行選擇公共快速交通，減少機動車出行。從城市交通系統角度看，私有鐵路公司汽車服務部門的業務統籌成為城市交通的一個越來越不可以忽視的城市末端交通。

　　 3.帶動和促進新城的地區服務業發展

　　 日本私有鐵路公司多元化經營是促進企業不斷發展壯大的最主要原因，其中服務業是日本私有鐵路公司獲取盈利的最主要來源之一。正是這些服務性產業的支撐成就了私有鐵路企業逐步發展成為集團公司。近年來不少企業將服務業務轉向旅游和休閑產業，很多私有鐵路企業擁有獨立的棒球職業隊和旅行社，一些公司的旅游收入占公司其他收入的70%，旅游收入成為企業收入的重要部分。服務業領域很寬，隨著信息產業的快速發展，私有鐵路企業的多元化經營范圍進一步擴大，領域涉及到電視廣播、文化產業和信息網絡等產業，一些大的私有鐵路公司服務業已逐漸遠離企業的運輸線，出現非本地化的經營趨勢，業務擴展到國內以及海外。從性質上看，服務產業的帶動性很廣，不僅是對于企業收益，對于促進地區發展也產生積極影響。

　　 三、 日本私有鐵路公司參與通過多元化經營參與城市建設的經驗借鑒

　　 1.軌道交通企業多元化經營有利于新城開發。

　　 日本私有鐵路公司因為是經營地方性鐵路，業務主要集中在城郊之間。例如，私有鐵路公司的多元化經營對東京的郊區發展產生了很重要的影響，私有鐵路公司的房地產開發、商業以及服務業等對于東京郊區的新城建設發揮了重要作用。由于私有鐵路公司的土地開發模是以保證企業盈利具有可持續性，因此開發建設除銷售外，企業還留有物業以及設施作商業運營，這樣企業的開發建設也會更多地考慮區域發展前景，考慮市場因素，特別是在開發前景方面企業和地方利益形成了一致。當前國內新城建設中一個重要的問題表現在集聚不足，其中原因之一是開發模式中沒能最大限度的考慮市場和滿足市場需求，如果通過企業的多元化運營使軌道交通公司參與到新城建設之中，企業的利益與地區發展相結合的同時，新城建設就會更多的容納市場需求要素，這一要素將有利于促進新城建設和新城機具與發展。

　　 2.利用多元化經營統籌末端交通降低公共交通的出行成本。

　　 日本私有鐵路公司克服單純環節上的盈虧影響，全盤統籌末端交通業務的經驗值得思考與借鑒。末端交通是城市交通建設系統的重要組成，近年隨著國內城市軌道交通網絡化建設的不斷完善，城市末端交通問題也越來越突出，特別在新城開發建設中，政府也在嘗試逐步試行開通社區公交和自行車免費租賃等模式來完善城市末端交通。因此可以借鑒日本私有鐵路公司營業模式探討利用多元化經營設計新的資源性補貼方式，特別是在新城建設中促進軌道交通企業利用多元化經營統籌末端交通，創造更加便捷低成本的大都市交通出行環境。

　　 3.軌道交通企業參與新城建設，多元化經營提升企業競爭力。

　　 長期以來中國城市軌道交通運營，除政府的直接財政補貼外還實施軌道交通運營財政退稅、房產稅減免、所得稅優惠( 軌道交通盈利起5年內所得稅優惠)等間接的政策優惠。這些補貼方式一直存在著對企業發展激勵不足，以及使得政府財政壓力過大等問題。日本私有鐵路公司不靠政府補貼，在多元化經營中積極參與城市建設，發展服務業，百貨、超市、旅行社和體育俱樂部外，還有電視廣播等文化產業以及信息網絡。一些大的私有鐵路公司服務業已逐漸遠離企業的運輸線，出現非本地化的經營趨勢，業務擴展到國內以及海外等。這些產業支撐和成就了日本私有鐵路企業逐步發展成為集團公司，也促進提升了企業影響力。因此，借鑒日本私有鐵路公司經驗，允許和鼓勵國內軌道交通企業發展與主業先關的服務業無論對于企業和地區包括第三產業發展都是有益的。軌道交通是城市的重要基礎設施，許多國家和地方政府通過直接或間接的方式補貼和扶持其企業運營。其中，多元化經營作為政府資源補貼的主要形式，對于減少政府財政壓力和有效激勵企業改善經營等方面具有積極作用。目前中國已有一些地方和城市已開始試行和采用軌道交通企業多元化運營的扶持方式，如香港特區1996年賦予香港地鐵公司開發沿線房地產的權利，深圳也在2005年通過利用資源補貼允許企業多元化支持城市軌道交通運營。

　　 四、結語

　　 當前，新城是中國城市化發展中的主要方向，主導著城市化過程中城市空間結構、人口與產業布局、以及城市形態建設。盡管國內新城建設現在還處在探索之中，存在著這樣和那樣的問題，但通過借鑒國際上的新城建設經驗有益于確定國內新城開發建設更加適合的模式。從日本私有鐵路公司參與新城建設的經驗看，日本的新城建設依托了私有鐵路公司多元化運營方式，在新城的基礎設施建設和產業導入等方面取得了良好的成績。在這個過程中私有鐵路公司利用多元化運營使企業得到發展，爭取到了交通運輸必需的高峰客流和企業經營必需的資金，同時促進了新城的開發建設。新城通過私有鐵路公司的交通設施、商業設施以及城市基礎服務設施建設形成了新城對人口、對產業的吸引，新城了城市圈中新的發展引擎。

　　 新城建設成功的標志是積聚，而形成積聚的關鍵是交通。歸納日本新城建設的成功經驗是形式上私有鐵路公司利用多元化經營參與新城建設，實質效果是形成交通建設與新城開發相結合，企業利益與新城發展前景相結合，以及在新城建設中加入了市場元素。

　　 新城建設不是一個單純的項目建設，是適應社會發展的城市規劃的全局事業。與傳統的注重城市規劃相比，新城建設更加需要全面地對整個城市資源進行統籌。事實上，在國內的新城規劃建設中也在強調交通建設和市場機制，強調新城開發運作要盡量采用市場方式，運用市場經濟規律等。但結合日本私有鐵路公司參與新城建設的經驗，要使新城建設迎合市場經濟規律，發揮市場的靈活性，體現市場經營城市是不可能在一個層面的政策、制度能夠完成的，需要不同部門之間的協調，需要不同層級政府內部、及政府與民間之間明確相互的職能與分工，形成在政策、制度等方面各司其職的戰略性合作，建立企業利益和新城發展前景的協作關系。日本私有鐵路公司參與新城建設的經驗表明實現新城建設與交通規劃與市場的結合關鍵是政策與市場化運作機制的結合，需要有政策制度上的完善還要有企業制度作為市場運作的配合，在這種情況下向軌道交通企業開放新城建設對于積極創造社會參與新城建設具有一定參考。

　　 （作者：春燕，上海社會科學院城市與人口發展研究所助理研究員。）

【相關閱讀】

• 國外PPP項目案例之鐵路項目解讀
• 國外ppp項目案例解讀之公路項目
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 「PPP項目案例」北京電子政務云平臺項目
• 印度綜合紡織園區建設及美國福特島開發
• 國外PPP案例解讀：美國軍隊零能耗住宅PPP項目