準經營性水利項目采取PPP模式的法律應用分析 ——以重慶市首例水利PPP項目為例

發布日期：2015-09-08來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：貴州君躍律師事務所

　　 一、前言

　　 根據國家發展改革委于2014年12月2日印發的《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)的規定可知，水利建設項目可分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。對于準經營性的水利項目，如果采取PPP模式，該如何實施呢?

　　 2015年4月3日，重慶市彭水苗族土家族自治縣人民政府委托招標代理公司在重慶市招標投標綜合網、重慶市工程建設招標投標交易信息網、中國土地市場網上發布了《重慶市彭水縣鳳升水庫工程PPP項目社會投資人招標公告》[1]，后經投標、評標、定標、確定中標人后，鳳升水庫主體工程于2015年5月16日正式開工，成為重慶市首例水利類PPP項目。

　　 重慶市鳳升水庫位于彭水縣龍射鎮白果村境內，該工程的建設任務是以城鄉供水為主，兼有農業灌溉、發電等綜合效益。項目建成后每年可提供灌溉用水602萬立方米，為城鎮7.40萬人提供生產生活用水785萬立方米，為2.17萬農村人口、1.96萬頭牲畜提供飲水84萬立方米;多年平均發電量541萬千瓦時。鳳升水庫工程由大壩樞紐工程、調水工程、灌溉供水工程及電站工程組成。

　　 二、捆綁經營性資源以吸引社會資本參與準經營性的水利PPP項目

　　 (一)準經營性的水利PPP項目經營收入不足以彌補融資建設運維成本

　　 1.融資金額巨大。鳳升水庫屬準經營性項目，2013年，重慶市發展改革委以渝發改農〔2013〕259號文對該項目可行性研究報告進行了批復;2013年9月，重慶市發展改革委、重慶市水利局以渝水許可[2013]142號文對該項目初步設計報告進行了批復，批復概算總投資為57474萬元，資金籌措方案為中央及市級投資補助45980萬元(其中爭取中央預算內投資20000萬元)，其余11494萬元由彭水縣自籌。但彭水縣政府財力有限，該11494萬元資金需要融資，需要由PPP項目的社會資本方提供。同時，正因為彭水縣政府財力有限，通過政府購買服務的方式或政府提供補助的方式，基本不可行。

　　 2.運維成本與收支基本實現平衡，但基無盈利空間。根據《彭水縣鳳升水庫工程PPP項目投融資方案》[2]的測算，鳳升水庫年運營財務：城鎮供水收入為年785萬元，農村人畜飲水收入為年42萬元，灌溉收入為年90.3萬元，發電收入為年162.3萬元，稅后總財務收入約為年1020萬元。正常運營期內項目年運行費用1015萬元(不含折舊費230萬元)。鳳升水庫PPP項目的運營財務基本實現收支平衡，但基無盈利空間。如果以使用者付費的方式，完全依靠項目建成后的運營收入覆蓋融資建設運維成本，基本不可能。

　　 因此，在政府財力有限，無法使用政府購買服務或政府補助、補貼的方式下，同時項目預期收入不足以完全覆蓋運營維護成本的情況下，在中央資金已經落實，需要立即開工建設的情形下，如何吸引社會資本參與此項準經營性的項目，解決融資建設及運營維護呢?

　　 (二)捆綁經營性資源以提高準經營性水利PPP項目的吸引力

　　 在無法改變且也是客觀事實的地方政府財力有限和項目經營收入有限的情況下，如果采取捆綁經營性資源平衡準經營性項目的不足，未嘗不是一種提高項目吸引力的方式。

　　 1.國家政策允許以經營性資源捆綁準經營性項目。一是《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)規定：“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”二是國家發展改革委、財政部、水利部于2015年3月17日聯合印發的(《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》發改農經〔2015〕488號)規定：“對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式，吸引社會資本參與。”

　　 2.彭水縣采取以捆綁商住用地土地的方式吸引社會資本參與準經營性的鳳升水庫的建設。鳳升水庫屬準經營性項目，彭水縣政府采用項目捆綁土地的PPP模式通過招標選擇社會資本來共同推進鳳升水庫建設，即：社會資本出資鳳升水庫建設配套資金，彭水縣政府通過授予社會資本水庫運營特許經營權并附加配置彭水新城土地資源項目，平衡社會資本投資成本及合理收益。該附加土地的基本情況如下表：

　　 三、采取公正性與透明度更高的公開招標方式選擇社會資本參與準經營性的水利PPP項目

　　 (一)公開招標為選擇社會資本的五種法定方式之一

　　 1.《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)第五部分【加強政府和社會資本合作項目的規范管理】第三項規定：“伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。”

　　 2.財政部《關于印發〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》(財庫〔2014〕215號)第四條規定：“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式。……。”

　　 3.《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)第十一條規定：“……(七)采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。……。”

　　 (二)公開招標的公正性和透明度更高

　　 《中華人民共和國招標投標法》第五條明確規定：“招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。”同時，《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第二條也明確規定：“本辦法所稱PPP項目采購，是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。PPP項目實施機構(采購人)在項目實施過程中選擇合作社會資本(供應商)，適用本辦法。”雖然《中華人民共和國政府采購法》也在其第三條中規定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。”但是，眾所周知，公開招標在PPP社會資本五種選擇方式之中——公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購——最具公開、公平、公正性。

　　 例如，在社會資本參與PPP項目時，如果采取公開招標的方式，PPP項目的招標公告會在全國范圍內公告，而邀請招標，是不會公開邀請函件的，只向特定的被邀請方發送函件，更不要說單一來源采購，只面對單一的供應商。同時，在競爭性磋商中，前文已述，可以通過發布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性磋商采購活動。此種公開性與公開招標相比，遜色不少。

　　 同時，公開招標不管是對政府來說，還是對于社會資本來說，均是一種法律保護。政府能夠通過最大范圍的擴散PPP項目的招標信息，能夠在更大的范圍內尋求適合特定PPP項目的社會投資人，并促進社會資本之間的競爭，減少政府在PPP項目中的信息不對稱。也能夠在較大程度上避免因競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購所帶來的道德風險和法律風險，如私下交易、賄賂、賬外回扣等[3]。

　　 誠然，重慶市彭水縣鳳升水庫PPP項目，即采取公開招標的方式選擇社會資本。

　　 四、合理分配準經營性水利PPP項目中政府方與社會資本的風險

　　 根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)第十一條規定：“……(二)風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。”

　　 在重慶市鳳升水庫PPP項目中，對于政府方與社會資本之間的風險分配，具體如下：

　　 (一)政府授予的PPP項目實施機構承擔的風險

　　 在鳳升水庫PPP項目中，政府授權一家純國有企業作為項目實施機構，該實施機構承擔的風險主要為：因國家和重慶市有關征地補償政策調整造成征地補償投資增加的，經投資主管部門審定后，增加的投資由政府授予的PPP項目實施機構承擔。

　　 (二)中標的社會資本承擔的風險

　　 中標的社會資本，承擔的風險主要為項目融資、建設和運營維護風險等。鳳升水庫因融資造成的風險，由中標社會資本承擔;鳳升水庫一般、重大設計變更及物價波動等造成項目投資增加的，必須按項目基本建設程序批準后實施，且增加的投資由中標社會投資人承擔;鳳升水庫因超過約定施工工期引起的投資增加由中標社會投資人承擔，并按照合同約定向發起人政府項目延期損失;配置的商住土地開發的風險全部由中標社會資本承擔。

　　 (三)不可抗力風險的承擔

　　 對于不可抗力風險，在鳳升水庫PPP項目中，特指地震，如果發生地震，經相關主管部門認定，投資主管部門審定后，鳳升水庫PPP項目終止實施或繼續實施超概的，按項目發起人即政府方承擔80%，中標社會資本承擔20%分擔因地震造成的損失和超概投資。如果各方不具有控制力，可以將其轉移給更具控制力的專業型公司，或者保險公司，其相關的費用由中標的社會資本承擔。

　　 五、合理確定與劃分準經營性水利PPP項目中政府方與社會資本的工作邊界

　　 (一)建設期內的工作邊界

　　 1.發起人：負責移民征地拆遷、勘察設計、監理、跟蹤審計、建設矛盾協調、質量安全監督、協調工作、工程咨詢等;項目建設管理費 1246萬元;工程監理費806萬元;科研勘測設計費3596萬元;全過程投資控制及跟蹤審計費281萬元：水庫淹沒處理補償費3757萬元;建設及施工場地征用費3142萬元(因施工不當造成當地群眾的索賠費用由中標社會投資人承擔);工程咨詢費431萬元。發起人使用費用總額13259萬元，該部分費用在投標人報價中固定不變。

　　 2.中標社會投資人：負責鳳升水庫建筑工程、機電設備及安裝工程、金屬結構設備及安裝工程、施工臨時工程、水土保持及環境保護工程、施工組織管理、安全生產管理、質量管理、生產準備、聯合試運轉、項目二次招標、驗收等。中標社會投資人負責的建設內容總費用為 44215萬元，其中：建筑工程費30664萬元;機電設備及安裝費1055 萬元;金屬結構設備及安裝費3083萬元;臨時工程費3636萬元;水環保費1356萬元;建設管理費300萬元：安全生產費740萬元;生產準備費367萬元;聯合試運轉費4萬元;工程質量檢測費370萬元;工程保險費173萬元：預備費2338萬元;建設期貸款利息129萬元。 該部分費用由中標社會投資人使用，具體數額以中標額為準。

　　 3.鳳升水庫工程在建臨時工程項目為彭水縣鳳升水庫進場道路及導流洞工程，項目實施機構已與承包單位簽訂承包合同，承包范圍主要包括臨時工程(總價承包)、導流洞工程(單價承包)、進場道路工程(單價承包)、調水工程上壩公路(單價承包),合同金額為11636261.15元。中標社會投資人與發起人簽訂PPP 合同后，發起人將以上在建項目的承包合同轉移給中標社會投資人與項目實施自己夠聯合組建的項目建設運營公司，由項目建設運營公司承擔后續的建設管理工作和可能超概的風險，相關費用包含在中標投資總額中。

　　 (二)SPV設立的工作邊界

　　 重慶彭水縣鳳升水庫PPP項目，在SPV公司的設立中，由項目實施機構和中標的社會資本共同出資設立，注冊資本為人民幣1000萬元，其中中標的社會資本持股比例不得低于75%，意即出資不得低于750萬元。

　　 (三)運營維護期的工作邊界

　　 依據該項目初步設計報告及財務分析，正常年間鳳升水庫運營收支是可以平衡的，原則上政府不再對鳳升水庫的運營進行財政補貼。

　　 1.政府承諾城鎮供水水源：鳳升水庫建成投用后，縣城供水水源優先使用鳳升水庫原水，現有縣城供水水源作為應急備用。

　　 2.政府承諾水價：城鎮供水水價(原水水價)1.0元/立方米;農村人畜飲水水價(原水水價)0.5元/立方米;灌溉供水水價0.15元/立方米。

　　 3.發電收入部分發生任何變化，政府都不會給予財政補貼。

　　 4.城鎮供水、農村人畜飲水、灌溉等供水部分實際收入不足300 萬元/年(約為所測算供水部分收入的30%)，差額部分由政府補足到300萬元/年。

　　 5.鳳升水庫特許經營年限：15年。

　　 6.鳳升水庫運營內部收益率上限：10%。

　　 (四)附加配置土地資源項目邊界

　　 1.土地價格：不低于18480萬元(以實際中標價為準)。用于鳳升水庫項目匹配的土地數量：社會投資人的投資額為11494 萬元，本次PPP財務附加配置的土地資源價值為11494萬元，數量按中標社會投資人報價(不低于18480萬元)的價格進行測算配置。該部分土地資源補償中標社會投資人對鳳升水庫項目的投資成本。

　　 2.超額配置土地資源：配置的土地地塊數量為132畝，超額配置土地數量為扣除鳳升水庫項目匹配土地數量后的數額：收益仍按整體報價(不低于18480萬元)的價格測算價款，并歸發起人所有。

　　 3.開發時限：中標后六個月內物業開發項目開工實施，并在3年內完成;每年完成投資額不低于2. 5億元。其中，第一年須達到預售條件。

　　 4.開發收益主體：中標社會投資人。項目公司及政府方、項目實施機構均不參與收益分配。

　　 六、結語

　　 對于準經營性的水利項目，如果擬采取PPP的模式予以實施，須考慮吸引社會資本后社會資本對投資回報要求的關注點，只有解決社會資本的投資回報來源與途徑，同時對社會資本應承擔的風險進行合理分配，劃分各方的工作邊界等，才能為順利推進準經營性水利PPP項目打下一個好的基礎。但是，限于篇幅，本文僅選取了部分比較重要的關鍵點和核心點，予以分析，以期有助各位于萬一。

【相關閱讀】

• 國外PPP項目案例之鐵路項目解讀
• 國外ppp項目案例解讀之公路項目
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 「PPP項目案例」北京電子政務云平臺項目
• 印度綜合紡織園區建設及美國福特島開發
• 國外PPP案例解讀：美國軍隊零能耗住宅PPP項目