全球最著名產(chǎn)業(yè)新城PPP案例：倫敦道克蘭之復(fù)興

發(fā)布日期：2016-01-22來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：園區(qū)中國

　　 導(dǎo)讀：

　　 提起全球范圍內(nèi)的城市更新案例，倫敦道克蘭新城的復(fù)興是最為出名的典范之一。道克蘭新城更新過程中最為人津津樂道的，是它的PPP模式——用倫敦自己的語言，叫做“杠桿規(guī)劃”(Leverage Planning)，即政府用一小部分投入撬動(dòng)更大規(guī)模的社會(huì)資本，雙方協(xié)作共同投資的模式。

　　 據(jù)華夏幸福稱，固安工業(yè)園當(dāng)時(shí)的規(guī)劃設(shè)想，一個(gè)很重要的參照學(xué)習(xí)對(duì)象就是道克蘭新城。

　　 這個(gè)全球最著名的產(chǎn)業(yè)新城PPP案例，其中究竟有怎樣令人著迷的故事?園區(qū)中國(park_china)今天就為各位慢慢道來。

　　 我們首先來談?wù)務(wù)麄€(gè)倫敦城的衰落與復(fù)興。20世紀(jì)中后期，制造業(yè)開始由英美等國向愛爾蘭、以色列和東亞轉(zhuǎn)移，船舶大型化和集裝箱化等物流革命興起，加之英國工業(yè)體系本身的衰退，整個(gè)國家陷入了痛苦的衰退期，首都倫敦首當(dāng)其沖。

　　 1970年代末，以倫敦為首的英國大城市都出現(xiàn)了一種新現(xiàn)象：以廢棄的工業(yè)或倉庫廢墟為特征的大塊空白或半空白土地等待著再開發(fā)。

　　 大多數(shù)這類土地都是公有或半公有的，當(dāng)?shù)厥姓块T計(jì)劃將其用于住房或修路，但由于受制于財(cái)政削減或公眾反對(duì)而無法施行。

　　 緊鄰著倫敦內(nèi)城的繁華，是幾百英畝荒涼的港口、碼頭和倉庫等的空虛和無助。有各種委員會(huì)、報(bào)告、討論，但郁悶的是，沒人負(fù)責(zé)，沒有收效。

　　 曾經(jīng)繁榮一時(shí)的倫敦道克蘭金絲雀碼頭

　　 當(dāng)時(shí)著名的城市規(guī)劃學(xué)家彼得•霍爾提出了一個(gè)“完全非正統(tǒng)的極端激進(jìn)的處方”——自由港(Freeport)解決方案，即挑選某個(gè)小片地區(qū)進(jìn)行各種嘗試，不對(duì)其進(jìn)行約束，這一方案“將以正大光明的自由企業(yè)為基礎(chǔ)，官僚主義將被控制到絕對(duì)的最少”。

　　 這一方案試圖將地方規(guī)劃的限制降至最低，甚至取消那些規(guī)劃限制，對(duì)外來的資本、工商業(yè)及外來勞動(dòng)力等各種因素完全開放，讓完全自由的市場(chǎng)力量來啟動(dòng)衰敗地區(qū)的復(fù)興計(jì)劃。

　　 但當(dāng)時(shí)英國的福利政策是不允許這種基本完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城市更新方式，這種“非規(guī)劃”的理念僅僅是個(gè)理論模型而已。

　　 然而1979年，“鐵娘子”撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨上臺(tái)執(zhí)政后，實(shí)行了私有化、去監(jiān)管化、減稅等一系列新政，對(duì)城市建設(shè)的政策也轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)，鼓勵(lì)私有資本介入城市開發(fā)。英國政府隨后很快采納了霍爾的方案，引入“企業(yè)區(qū)條例”。

　　 根據(jù)該方案，英國政府在1980-1981年間制定了15個(gè)“企業(yè)區(qū)”，入駐這些區(qū)域的公司可以享受100%的資本折讓，以及工業(yè)和商業(yè)建筑減稅、免征土地開發(fā)稅，以及免除許多常規(guī)規(guī)劃和管理限制。我們現(xiàn)在看來，這其實(shí)與我國改革開放后設(shè)立“特區(qū)”和“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”有著異曲同工之妙。

　　 同年，《英國地方政府規(guī)劃與土地法》獲得通過，授權(quán)國家環(huán)境部建立城市開發(fā)公司(UDCs)，取代地方政府來負(fù)責(zé)城市開發(fā)區(qū)(UDA)的工作，并賦予UDCs一系列權(quán)力，其中包括：經(jīng)國務(wù)大臣和有關(guān)部長(zhǎng)批準(zhǔn)后，UDCs可以不經(jīng)公眾聽證，即可獲得屬于公共部門的土地。

　　 倫敦東南部道克蘭地區(qū)就被選中作為第一批UDCs的試點(diǎn)。

　　 道克蘭距離倫敦市中心不過8公里，西起著名的倫敦塔橋東至皇家碼頭，坐擁22平方公里土地，沿著泰晤士河河岸線長(zhǎng)達(dá)80公里，涉及沿泰晤士河的五個(gè)行政轄區(qū)：Wapping，Limehouse，SurreyDocks，IsleofDogs，RoyalDocks和Beckton。

　　 這里原本是一個(gè)有許多功能居住區(qū)和大量倉庫的工業(yè)碼頭，但由于和倫敦交通體系分離，當(dāng)時(shí)道克蘭及其周圍社區(qū)實(shí)質(zhì)上遠(yuǎn)離了倫敦中心區(qū)而變得日益貧窮。

　　 其河邊是雜亂的土地及110幢破舊建筑物，約60%的工業(yè)用地和水域被荒廢，那些不愿意也無資金再開發(fā)的公共部門占用了大部分土地，私人部門僅占有相對(duì)極少的土地。1971—1981年間，該地區(qū)人口數(shù)量下降了18.15%，失業(yè)率比倫敦城內(nèi)高113%，83%的居民住在出租房里。

　　 1981年，英聯(lián)邦政府成立了半官方性質(zhì)的“都市綜合體開發(fā)商”倫敦道克蘭發(fā)展公司(LDDC)，致力于復(fù)興衰敗的道克蘭港區(qū)。

　　 道克蘭項(xiàng)目初期計(jì)劃采取“杠桿規(guī)劃”(leverageplanning)模式，也就是PPP模式。政府只對(duì)關(guān)鍵性大型基礎(chǔ)設(shè)施投資，面向土地和建筑工程的投資則來自社會(huì)，政府籌劃用4.41億英鎊政府投資吸引約44.4億英鎊社會(huì)投資。

　　 這是一個(gè)非常理想化的方案，十倍杠桿投資組合看似也是符合常規(guī)開發(fā)的比例，但是現(xiàn)實(shí)的骨感總是來的更快，也更劇烈。

　　 當(dāng)時(shí)倫敦政府仍顯得經(jīng)驗(yàn)欠缺和急躁疏漏，除了交通、住房和特定設(shè)施外沒有其他投資的預(yù)期，基礎(chǔ)設(shè)施有一個(gè)大致的設(shè)想但沒有具體方案，也沒有規(guī)劃連接道克蘭與倫敦市中心的道路，更沒有預(yù)期可能的社會(huì)成本。

　　 這導(dǎo)致一開始LDDC對(duì)道克蘭的開發(fā)并不成功。它先設(shè)計(jì)了一個(gè)寬泛而靈活的以需求為導(dǎo)向的開發(fā)框架，但由地方公眾社區(qū)團(tuán)體成立的道克蘭聯(lián)合委員會(huì)反對(duì)LDDC提出的道克蘭規(guī)劃方案，環(huán)境、土地和交通問題阻礙了投資者在該區(qū)的投資，政府也無法拿出資金購買土地。

　　 其實(shí)，道克蘭區(qū)合作開發(fā)區(qū)的建立本身就是試圖讓規(guī)劃和開發(fā)過程繞過當(dāng)?shù)卣约熬用瘢@也是其后來遭到批判的主要原因。

　　 為吸引社會(huì)資本，政府頒布了一系列大刀闊斧的激勵(lì)措施，如開發(fā)土地稅全部減免、投資充抵未來十年稅收等政策，道克蘭的土地也以極低的價(jià)格出售。而另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施緩慢，加之80%的土地掌握在分散的業(yè)主手中，政府在開發(fā)過程中完全喪失了主導(dǎo)權(quán)，實(shí)際建設(shè)工作更難以落地。

　　 另外，道路、鐵道等投資超出預(yù)算，項(xiàng)目未按期建設(shè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和地區(qū)開發(fā)步調(diào)極度不協(xié)調(diào)。

　　 隨后，LDDC通過大規(guī)模的通訊和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了道克蘭區(qū)域的投資環(huán)境。它修建輕軌將其與倫敦地鐵線聯(lián)通，建設(shè)公路干線并聯(lián)接到全國高速公路網(wǎng)等;其次，LDDC利用公共資金作為杠桿，將土地以比市場(chǎng)平均水平低的價(jià)格出讓給開發(fā)商，成功地吸引了私人投資。

　　 1980年代，英國經(jīng)濟(jì)開始回暖，道克蘭開發(fā)區(qū)土地的商用價(jià)值大大提升，LDDC從土地增值中獲得了巨大利益，土地價(jià)格從1981年的8萬英鎊/英畝上漲到1988年的400萬英鎊/英畝。

　　 通過分期開發(fā)住宅、商業(yè)物業(yè)等所獲得的收益滾動(dòng)開發(fā)，到1991年3月，LDDC已經(jīng)購買了2109英畝土地，占道克蘭總面積的40%。其中483英畝用于基礎(chǔ)設(shè)施，1225英畝出售給私營部門用于開發(fā)。

　　 1981-1987年，LDDC共投入公共資金3.8億英鎊，吸引了20億英鎊的私人投資。道克蘭因此成為1980年代“杠桿規(guī)劃”的最杰出案例，和其他城市內(nèi)城復(fù)興的樣板。

　　 然而命運(yùn)給道克蘭開了一個(gè)玩笑，到了1990年代初期，在西方國家整體經(jīng)濟(jì)蕭條影響下，倫敦的商業(yè)辦公面積需求大大減少。

　　 倫敦政府在開發(fā)初期欠下的發(fā)展債在這時(shí)被暴露了出來，由于該區(qū)交通與公共設(shè)施不完善，與其他商務(wù)區(qū)相比，道克蘭地區(qū)受到打擊更為嚴(yán)重，1988-1994年間碼頭區(qū)的辦公不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格下跌了43%，附帶45%的空置率。對(duì)投資者來說，由于項(xiàng)目后期信貸成本大幅上漲，企業(yè)成本飆升。

　　 原本80年代的英雄，一下子淪為90年代的狗熊，道克蘭郁悶異常。看上去，這個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃即將被掃進(jìn)歷史的垃圾堆，然而誰也沒想到，第二次逆襲來得居然如此之快。

　　 1993年， LDDC發(fā)布了為期14年的財(cái)務(wù)計(jì)劃，計(jì)劃投資16億英鎊用于提升交通設(shè)施。同期英國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)重新轉(zhuǎn)好，對(duì)商務(wù)辦公空間的需求大幅增長(zhǎng)，而倫敦其他地區(qū)辦公面積的供應(yīng)沒有提高，大量企業(yè)將選擇轉(zhuǎn)向道克蘭地區(qū)。

　　 到了1998年，該區(qū)共建成約232萬平方米的商業(yè)辦公面積和2.4萬余套住房。1990年代后期，該區(qū)的辦公面積出租率達(dá)到98%，價(jià)格上漲了30%。

　　 盡管道克蘭的復(fù)興最終艱難地一波三折地總算取得了成功，但還是有很多學(xué)者對(duì)此包含批評(píng)。

　　 因?yàn)榘凑兆罱K的估計(jì)，該項(xiàng)目利用社會(huì)資本86億英鎊，高于計(jì)劃中的社會(huì)融資額(44億英鎊)，這些私人投資包括了旅館、辦公樓、商店、工廠、印刷、娛樂設(shè)施、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，甚至地鐵等公共設(shè)施，其中75%的投資來自國外。

　　 但是硬幣的另一面，政府投資也達(dá)到60億英鎊，大大超出最初的計(jì)劃(4億英鎊)，據(jù)說，這還是沒有統(tǒng)計(jì)隱藏成本如稅收減免、投資優(yōu)惠、土地出讓金折扣等的數(shù)據(jù)。

　　 另外加上財(cái)政刺激政策方面損失的10億英鎊，該改造項(xiàng)目總公共財(cái)政成本超過70億英鎊，形成了所謂的“反杠桿”，即公共投資為社會(huì)投資形成擔(dān)保。

　　 讓道克蘭飽受批評(píng)的還不止這一點(diǎn)。

　　 1985年，道克蘭開始推動(dòng)它最為華彩的章節(jié)——金絲雀碼頭的建設(shè)。LDDC與另一家總部位于美國多倫多的開發(fā)商奧林匹亞和約克(O&Y)達(dá)成PPP模式的合作。

　　 O&Y公司擅長(zhǎng)大規(guī)模的公私合營，即由它提供融資，政府提供廉價(jià)土地，一起創(chuàng)造新的城市中心，比如它曾運(yùn)作過紐約的曼哈頓世界金融中心。而在金絲雀碼頭，O&Y也故伎重施，買斷租約以吸引倫敦中心區(qū)以外的公司遷往道克蘭，比如勸說美國運(yùn)通公司從倫敦布勞德蓋特(Broadgate)遷來。

　　 不幸的是，1990年，始于美國席卷全球的經(jīng)濟(jì)蕭條來臨，之后三年里，倫敦的金融和商業(yè)服務(wù)業(yè)工作崗位減少了9萬個(gè)，倫敦及其周邊的辦公區(qū)面積空置了1/6，許多美國銀行從倫敦撤離。

　　 到1992年4月，倫敦中心區(qū)和道克蘭辦公樓的空置率已經(jīng)達(dá)到18%，在道克蘭空置率更達(dá)到50%，金絲雀碼頭超過40%，許多正在開發(fā)的碼頭和廣場(chǎng)項(xiàng)目停止，多家開發(fā)商破產(chǎn)，其中最為轟動(dòng)的悲劇者就是O&Y，由于金絲雀的地產(chǎn)項(xiàng)目滯銷，負(fù)債累累的O&Y被銀行拒絕貸款，最終資金斷裂，于1992年申請(qǐng)破產(chǎn)。

　　 而金絲雀碼頭龐大的供給一度也被激烈批評(píng)為鬼城，這與前幾年中國各地新區(qū)被普遍質(zhì)疑為空城鬼城的情況頗為相似。

　　 這場(chǎng)悲劇也讓社會(huì)開始反思“由私營部門實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的局限性”。“道克蘭的經(jīng)驗(yàn)暴露了過度依賴房地產(chǎn)發(fā)展來刺激城市復(fù)興的致命弱點(diǎn)，如果不采用其他手段限制生產(chǎn)，政府向開發(fā)商提供的激勵(lì)因素必將引起過度供給。”哥倫比亞大學(xué)教授、《簡(jiǎn)介：當(dāng)代世界的紐約與倫敦》一書作者蘇珊•費(fèi)恩斯坦論斷道。

　　 但這畢竟還是歷史長(zhǎng)河中的一道波瀾。道克蘭的復(fù)興雖然命運(yùn)多舛，在目前來看仍然一個(gè)螺旋式的上升結(jié)構(gòu)。如今，道克蘭已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型為世界級(jí)金融中心，這里聚集了銀行、金融機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)等眾多行業(yè)，摩根斯坦利、瑞信、花旗等世界知名金融機(jī)構(gòu)是該地區(qū)的主導(dǎo)租戶。

　　 這里是倫敦最具活力的一處新城，儼然具有了替代中央商務(wù)區(qū)的趨勢(shì)，其在世界金融界的地位與紐約曼哈頓島相差無幾。同時(shí)，它還帶動(dòng)了整個(gè)倫敦向高科技、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)的全面躍遷。

　　 如今的道克蘭金絲雀碼頭，已經(jīng)重新成為繁華的代名詞

　　 總體而言，道克蘭的復(fù)興依然是值得我們?nèi)ド钊雽W(xué)習(xí)和借鑒的，尤其是公司合營這種PPP模式的精神和內(nèi)涵。

　　 嚴(yán)格而言，道克蘭的PPP模式其實(shí)是一個(gè)廣義層面的PPP，與目前我國推進(jìn)的狹義層面的PPP模式并不那么相符，但其真正體現(xiàn)了一種公私合營的體系與契約精神。包括如何更好地搭建公私之間的資本協(xié)同、合作分工、財(cái)務(wù)平衡、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等框架，道克蘭案例還是提供了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

　　 作為一個(gè)仿效者與追隨者，固安工業(yè)園的開發(fā)經(jīng)營過程也確實(shí)有不少道克蘭復(fù)興的影子，盡管目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到能夠算清總賬，蓋棺定論的程度。

　　 當(dāng)然，華夏幸福這個(gè)強(qiáng)有力的民營性質(zhì)的組織者與統(tǒng)籌者的角色，與道克蘭那個(gè)具有強(qiáng)烈政府背景的LDDC形成了比較鮮明的差異性，這應(yīng)該也是一個(gè)很有趣和很有研究?jī)r(jià)值的對(duì)比研究樣板。

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