基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

發(fā)布日期：2015-01-06來(lái)源：《建筑經(jīng)濟(jì)》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　　　柯永建，王守清1    陳炳泉2

　　(1. 清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京 100084;2. 香港理工大學(xué)建筑及房地產(chǎn)學(xué)系)

　　摘要：基礎(chǔ)設(shè)施 PPP(Public-Private Partnership)項(xiàng)目投資大、時(shí)間長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、合同結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，項(xiàng)目談判過(guò)程往往曠日持久，很多時(shí)候由于在實(shí)施過(guò)程中無(wú)法兌現(xiàn)承諾或發(fā)生其他原因而出現(xiàn)爭(zhēng)議，以至于實(shí)踐中只有少量 PPP 項(xiàng)目能正常運(yùn)作。其中，很大原因在于公共部門和私營(yíng)部門之間缺乏公平的定量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。本文通過(guò)詳盡的文獻(xiàn)綜述，首先歸納風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在項(xiàng)目過(guò)程中的時(shí)點(diǎn)和要點(diǎn)，并總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目資金價(jià)值的影響，最后比較分析已有的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則和不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果，以期為 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究和實(shí)際操作提供可參考依據(jù)。

　　關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、基礎(chǔ)設(shè)施、公私合營(yíng)、PPP

　　PPP(Public-Private Partnership)是一種提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)的方式，由私營(yíng)部門為項(xiàng)目融資、建造并在未來(lái)的 25 至 30 年里運(yùn)營(yíng)此項(xiàng)目。它在英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用顯示出巨大的優(yōu)勢(shì)，其應(yīng)用范圍涵蓋交通、電廠、供水、污水/垃圾處理、醫(yī)療、國(guó)防、監(jiān)獄和警局等領(lǐng)域。在 PPP 項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，對(duì)于公共部門和私營(yíng)部門而言，很有必要詳盡地評(píng)估整個(gè)項(xiàng)目生命周期中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。特別是在 PPP 項(xiàng)目合同談判階段，公共和私營(yíng)部門必須對(duì)整個(gè)過(guò)程給予特別的重視，以確保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的公平性和合理性。但是，現(xiàn)有理論不足使得仍有許多問(wèn)題需要解決，例如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否有固定解，如何確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的程度，類似的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題有待進(jìn)一步深入研究。另一方面，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)很多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果不甚理想，例如政府在合同談判期間傾向于將盡可能多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，特別是私營(yíng)部門很難掌控的風(fēng)險(xiǎn)，如匯兌風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)[1]。

　　本文將歸納總結(jié)在基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的時(shí)點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的影響，以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，并比較分析幾種典型的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果，以期為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究或?qū)嶋H操作提供參考依據(jù)。

　　一、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的時(shí)點(diǎn)

　　與傳統(tǒng)工程項(xiàng)目不同，基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，一般包括準(zhǔn)備階段、招投標(biāo)階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經(jīng)營(yíng)和移交階段。其中，準(zhǔn)備階段的里程碑事件包括可行性報(bào)告的制定和招標(biāo)文件的擬定;招投標(biāo)階段的里程碑事件是中標(biāo)人的確定;而合同組織階段則是特許權(quán)協(xié)議的簽訂，如圖 1 所示。

　　圖 1 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的時(shí)點(diǎn)

　　如圖 1 所示，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，公共部門需要在詳細(xì)調(diào)查項(xiàng)目需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)以往類似案例的學(xué)習(xí)或者咨詢行業(yè)專家等方法，識(shí)別出項(xiàng)目潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素并進(jìn)行評(píng)估(不是所有風(fēng)險(xiǎn)都能在計(jì)劃階段識(shí)別出來(lái)[2]，因此各方在風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃中都應(yīng)該做好應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備)，從而制定項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告。評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值的目的是：a) 在可行性研究階段判斷項(xiàng)目是否應(yīng)采用 PPP 模式;b) 在確定采用 PPP 模式后，為選擇最佳投標(biāo)者提供評(píng)標(biāo)依據(jù)[3]。公共部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果初步判斷哪些風(fēng)險(xiǎn)是在公共部門和私營(yíng)部門控制力之內(nèi)的，哪些是雙方風(fēng)險(xiǎn)控制力之外的，對(duì)于雙方控制力之外的風(fēng)險(xiǎn)，留待下一階段分擔(dān)。公共部門最有控制力的風(fēng)險(xiǎn)是公共部門需要自留的，剩余的風(fēng)險(xiǎn)則需要轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門。公共部門在初步風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果的基礎(chǔ)上，制定招標(biāo)文件并發(fā)布招標(biāo)公告。

　　在招投標(biāo)階段，私營(yíng)部門首先就招標(biāo)文件的初步風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果進(jìn)行自我評(píng)估，主要評(píng)估其擁有的資源(包括經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人才等)，據(jù)此判斷對(duì)公共部門轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)是否具有控制力。如果認(rèn)為對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力，則對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)報(bào)價(jià)，并反映于投標(biāo)報(bào)價(jià)中;如果認(rèn)為對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)不具有控制力，則可以選擇轉(zhuǎn)移給第三方，并初步估計(jì)轉(zhuǎn)移成本，同時(shí)也反映于投標(biāo)報(bào)價(jià)中。公共部門根據(jù)自己在準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值計(jì)算，比較各投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)以及投標(biāo)人的經(jīng)驗(yàn)、能力等其他非價(jià)格因素，最后確定一個(gè)最合適的中標(biāo)人。

　　采用 PPP 模式并不意味著公共部門可以將所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，很多實(shí)際項(xiàng)目都表明政府也需要主動(dòng)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，才能達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，并可降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本。而政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主要通過(guò)權(quán)利義務(wù)的界定和付款機(jī)制的確定來(lái)實(shí)現(xiàn)[4]，也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是通過(guò)合同條款來(lái)定義的[5]。在合同組織階段，政府和項(xiàng)目公司首先就特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行合同談判，確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及服務(wù)定價(jià)和調(diào)整機(jī)制。在簽訂特許權(quán)協(xié)議之后，項(xiàng)目公司再與其他專業(yè)分包商/放貸方/保險(xiǎn)方等進(jìn)行合同談判，將自己掌控不了的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)更有控制力的第三方。

　　二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的影響

　　實(shí)踐中，很多從業(yè)人員錯(cuò)誤地認(rèn)為“采用 PPP 模式就是要把盡量多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門”(主要是公共部門官員)和“承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)就可以獲得更多的回報(bào)，從而把承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)看成是獲得高額回報(bào)的機(jī)會(huì)”(主要是私營(yíng)部門人員)。事實(shí)上，很多研究成果表明，隨著公共部門轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)增加，項(xiàng)目的效率不斷上升，總成本不斷下降，資金價(jià)值(Value for Money)不斷上升。但是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到一定程度后，項(xiàng)目的效率將開始下降，總成本將開始上升，資金價(jià)值也將開始下降[3]。因此，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是如圖 2 所示的陰影部分。

　　圖 2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)資金價(jià)值的影響

　　Oudot 將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目總體成本的影響可以歸結(jié)為三個(gè)效應(yīng)：生產(chǎn)成本效應(yīng)、交易成本效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本效應(yīng)。其中，生產(chǎn)成本效應(yīng)是指風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以激勵(lì)承擔(dān)者有效控制風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，減少項(xiàng)目的生產(chǎn)成本;交易成本效益是指如果具有明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則和格局，會(huì)避免雙方在這個(gè)問(wèn)題上的復(fù)雜談判，減少談判時(shí)間和成本;而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本效應(yīng)是指承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方會(huì)要求相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，導(dǎo)致項(xiàng)目成本的增加[6]。

　　如果在招標(biāo)公告中，公共部門轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)越多，投標(biāo)人在特許報(bào)價(jià)中主張的權(quán)利也越多，例如要求自由調(diào)整價(jià)格，獲得更高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，導(dǎo)致特許價(jià)格更高，即增加了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本，將導(dǎo)致資金價(jià)值降低。如果讓私營(yíng)部門承擔(dān)其無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)又缺乏控制能力，必然會(huì)降低提供公共設(shè)施/服務(wù)的效率和增加項(xiàng)目的生產(chǎn)成本(事實(shí)上也將增加公共部門的成本)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的被迫中止。

　　三、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則

　　以往的研究中，許多學(xué)者建議過(guò)不少風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，歸納如表 1 所示。其中，比較達(dá)成共識(shí)的準(zhǔn)則包括：1)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最有控制力的一方承擔(dān)，而控制力的概念則包括是否完全理解所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、能否預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)、能否正確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響、能否控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)能否管理風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后能否處理風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害;2)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與所獲得的收益匹配;3)有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)并不存在絕對(duì)的原則，而是應(yīng)該在基本原則的基礎(chǔ)上，綜合考慮雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和項(xiàng)目的具體條件[8]。實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果與獲得利益往往不完全對(duì)稱。對(duì)于先天經(jīng)濟(jì)性弱的項(xiàng)目而言，政府為了能夠增加項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，往往放棄享有部分相應(yīng)收益的權(quán)利。在這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排下，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)損失超過(guò)私營(yíng)部門的承受范圍時(shí)，政府承擔(dān)超額損失，但是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)收益超過(guò)相對(duì)范圍時(shí)，政府卻沒(méi)能享有對(duì)應(yīng)的超額收益，這是不太公平的。

　　表1 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則的歸納

　　注：表頭數(shù)字表示參考文獻(xiàn)編號(hào)

　　四、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果的比較

　　現(xiàn)有可供參考的 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果主要來(lái)自三個(gè)部分：1)案例的分析總結(jié);2)問(wèn)卷調(diào)查/專家訪談的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果;3)政府部門所提供的 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)建議。然而，不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、法律體系、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素不同，并不能籠統(tǒng)地將某一國(guó)家的 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排簡(jiǎn)單地套用于其他國(guó)家。類似地，某一 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排也不能直接套用于其他項(xiàng)目中。

　　表 2 簡(jiǎn)單比較了參考文獻(xiàn) 5、12、13(案例分析)，10、11 (統(tǒng)計(jì)結(jié)果)，14、15(政府建議)的不同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果，該分析的局限在于所研究的風(fēng)險(xiǎn)因素并不完全相同。從表 2可以看出，目前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的分擔(dān)建議，陰影標(biāo)記表示各參考文獻(xiàn)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)不存在看法差異，而看法存在差異的包括：市場(chǎng)需求變化、通貨膨脹、利率、匯兌風(fēng)險(xiǎn)等許多風(fēng)險(xiǎn)因素，在研究和實(shí)際操作中應(yīng)特別注意這些風(fēng)險(xiǎn)。這也說(shuō)明了，在 PPP 應(yīng)用環(huán)境不成熟的中國(guó)，有必要研究適合中國(guó)國(guó)情的 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)機(jī)制，基于此背景，筆者申請(qǐng)了國(guó)家自然科學(xué)基金中港聯(lián)合資助項(xiàng)目“中國(guó) PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)機(jī)制研究”。

　　通過(guò)比較還可以發(fā)現(xiàn)：1)項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)、采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)(項(xiàng)目公司應(yīng)再將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分別轉(zhuǎn)移給承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商或銀行等);2)政府應(yīng)承擔(dān)公共政策、法律變更等風(fēng)險(xiǎn);3)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

　　表 2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果的比較分析

　　五、小結(jié)

　　在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，PPP 模式的應(yīng)用可以有效減小公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、優(yōu)化財(cái)政支出配置、引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、提高效率。但是，PPP 模式本身并不是萬(wàn)能的，合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是 PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一。

　　本文首先歸納 PPP 風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目過(guò)程中的時(shí)點(diǎn)，一般而言，公共部門需要在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段初步識(shí)別、評(píng)估和分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，基于風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)結(jié)果制定招標(biāo)文件;私營(yíng)部門根據(jù)招標(biāo)文件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)自我評(píng)估并提出考慮風(fēng)險(xiǎn)的投保報(bào)價(jià)，公共部門選擇最能接受的一個(gè)投保方案作為中標(biāo)者;中標(biāo)者與公共部門就風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行仔細(xì)地談判，最終達(dá)成協(xié)議。本文其次探討了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目資金價(jià)值的影響，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)應(yīng)該是當(dāng)項(xiàng)目資金價(jià)值大于政府自建的一段區(qū)間內(nèi)。最后，本文歸納總結(jié)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)準(zhǔn)則，并比較幾種不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果，為 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究和實(shí)際操作提供了可參考的依據(jù)。

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