中國(guó)PPP推廣需要注意什么

發(fā)布日期：2015-05-08來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　4月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力。該法規(guī)被認(rèn)為是PPP推進(jìn)的基本法。

　　最近幾年，PPP在中國(guó)非常熱，方方面面似乎遇到問(wèn)題就會(huì)想到PPP，并力圖用PPP來(lái)解決許多重要的問(wèn)題。PPP能否擔(dān)負(fù)重任?從英文來(lái)看，PPP是Public-Private Partnership 的縮寫，直譯就是“公私伙伴關(guān)系”。中國(guó)官方將PPP翻譯為“政府和社會(huì)資本合作”，實(shí)際上有著更為深刻的含義，適應(yīng)了中國(guó)式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。

　　PPP的火熱，不僅僅在中國(guó)。PPP在很大程度上是公共部門運(yùn)作遇到困難，力圖突破的一種方式。PPP甚至與國(guó)家治理方式的變化有關(guān)。PPP存在的最直接原因無(wú)非是政府要做事，錢不夠，需要私人來(lái)湊。PPP在相當(dāng)大的范圍內(nèi)能夠幫助政府完成僅憑自身力量難以完成的事，而且還可能高效率地完成。正因?yàn)槿绱耍琍PP受到推崇，也就一點(diǎn)都不奇怪了。

　　英國(guó)PPP：從應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力起步

　　說(shuō)到海外的PPP，就不能不說(shuō)英國(guó)。英國(guó)式PPP——PFI (Private Finance Initiative，私人財(cái)務(wù)計(jì)劃)較有特色。

　　1979年撒切爾夫人擔(dān)任首相之后，就開(kāi)始推行國(guó)有經(jīng)濟(jì)私有化改革，涉及眾多原先由政府直接經(jīng)營(yíng)的自來(lái)水、電力、電信、污水處理、垃圾處理等公共事業(yè)。但是，不是所有公共事業(yè)都能輕而易舉地推向市場(chǎng)，政府仍然在一些重要領(lǐng)域中發(fā)揮作用。1990年梅杰首相上臺(tái)后，經(jīng)濟(jì)面臨衰退，財(cái)政支出壓力相當(dāng)大。在這樣的背景下，PFI應(yīng)運(yùn)而生。

　　一些本來(lái)應(yīng)由政府承擔(dān)所有建設(shè)費(fèi)用的項(xiàng)目，改為借助私人的力量，通過(guò)PFI來(lái)完成。在PFI實(shí)施中，政府承擔(dān)成本固定，項(xiàng)目完工成本增加的風(fēng)險(xiǎn)由私人承擔(dān)，在很大程度上克服了項(xiàng)目建設(shè)成本超預(yù)算攀升的風(fēng)險(xiǎn)，也促進(jìn)了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。PFI雖然引入了私人投資者的參與，但政府仍然是服務(wù)提供的責(zé)任者。

　　PFI涉及的領(lǐng)域多種多樣，包括公路、教育、醫(yī)療等。只要項(xiàng)目完成，達(dá)到規(guī)定要求，政府就要依據(jù)成果付費(fèi)。通常情況下，PFI涉及較長(zhǎng)的投資期限，政府每年都要付費(fèi)，私人投資者也因此有了較為確定的回報(bào)。PFI還包括政府特許經(jīng)營(yíng)，由使用者付費(fèi)來(lái)解決投資者的回報(bào)問(wèn)題。2012年，經(jīng)過(guò)全面評(píng)估之后，PFI升級(jí)為PF2。PF2在股權(quán)、招標(biāo)時(shí)間、采購(gòu)程序等方面做了一系列改進(jìn)?？梢?jiàn)，PPP類型的選擇應(yīng)注意經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化而變化。

　　但是，PPP的運(yùn)行并不都是成功的。英法海峽隧道就是一例。這是一個(gè)涉及英國(guó)和法國(guó)的項(xiàng)目。項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)含量高，投資大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在運(yùn)作中，歐洲隧道公司提出破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)并得到批準(zhǔn)，后通過(guò)換股、債務(wù)重組成功。而后，歐洲隧道集團(tuán)分別在倫敦和巴黎上市，替代歐洲隧道公司，負(fù)責(zé)英法海峽隧道的運(yùn)營(yíng)。

　　之所以經(jīng)歷破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)等艱難歷程，與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)不無(wú)關(guān)系。根據(jù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，項(xiàng)目公司承擔(dān)了自身無(wú)法控制也無(wú)力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)之后，項(xiàng)目的可持續(xù)性就會(huì)成問(wèn)題，或是項(xiàng)目完工受影響，或是項(xiàng)目品質(zhì)受影響，或是項(xiàng)目服務(wù)品質(zhì)下降，直至項(xiàng)目不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目所預(yù)期的政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，PPP合同的設(shè)計(jì)，只能根據(jù)實(shí)際情況，合理配置風(fēng)險(xiǎn)，并充分考慮各種實(shí)際情況(項(xiàng)目、行業(yè)、政策等)，讓合同能夠真正得到實(shí)施。

　　英國(guó)財(cái)政部下有專門的負(fù)責(zé)PPP的機(jī)構(gòu)——英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施(Infrastructure UK，IUK)。IUK設(shè)有顧問(wèn)委員會(huì)(Infrastructure Advisory Council)，旨在加強(qiáng)政府和私人部門之間的聯(lián)系。財(cái)政部每年都要公布PFI項(xiàng)目的匯總數(shù)據(jù)。這是英國(guó)政府公共支出透明度承諾的重要組成部分。英國(guó)在公布PFI數(shù)據(jù)時(shí)，注意不同年份的比較。這種信息披露方法便于公眾從整體上把握英國(guó)PFI的整體情況。同時(shí)，總體數(shù)據(jù)的公布，有利于從國(guó)家層面上把握PPP的總體風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)PPP的有效管理。

　　澳大利亞：注重國(guó)家層面的協(xié)調(diào)

　　澳大利亞設(shè)有專門負(fù)責(zé)PPP的機(jī)構(gòu)——澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施管理局(Infrastructure Australia，IA)。澳大利亞是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家。澳大利亞政府委員會(huì)(The Council of Australia Governments，COAG)旨在加強(qiáng)聯(lián)邦、州政府和領(lǐng)地政府之間的協(xié)調(diào)。2008年11月29日，COAG簽署《國(guó)家公私合作伙伴關(guān)系政策和指南》(the National Public Private Partnership Policy and Guidelines)，取代了之前的政策和指南，適用于所有澳大利亞政府機(jī)構(gòu)(聯(lián)邦、州和領(lǐng)地政府)。

　　澳大利亞特別注重PPP與國(guó)家增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2008年12月，IA在提交給COAG的報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)需要設(shè)法更好地利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，消除阻礙澳大利亞增長(zhǎng)的瓶頸和差距，認(rèn)定新資本投資機(jī)會(huì)。這必須在正確的規(guī)制和商業(yè)環(huán)境中進(jìn)行，以支持基礎(chǔ)設(shè)施投資的增加和主要項(xiàng)目的及時(shí)交付。澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施管理局列舉了基礎(chǔ)設(shè)施改革與投資項(xiàng)目給國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)利益所帶來(lái)的九個(gè)重要挑戰(zhàn)：提供更好的治理、創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)、一國(guó)一套規(guī)則、更好地利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、氣候變化、城市支持、鼓勵(lì)出口、支持土著社區(qū)、支持鄉(xiāng)村地區(qū)。

　　在PPP具體運(yùn)作中，澳大利亞注意國(guó)家優(yōu)先項(xiàng)目的實(shí)施，并注意稅收優(yōu)惠政策的運(yùn)用。PPP的運(yùn)作涉及公共部門和私人部門合作，商業(yè)利益因素?fù)诫s其中，公開(kāi)透明是保證項(xiàng)目高效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。項(xiàng)目合同的設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)與審計(jì)等，都關(guān)系到PPP項(xiàng)目能否順利并高效運(yùn)行。PPP在推行時(shí)，還注意項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及環(huán)境影響等多方面因素。PPP運(yùn)行不可避免地會(huì)涉及融資等其他難題。而且，這些問(wèn)題會(huì)隨著不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境而發(fā)生變化。這是PPP在市場(chǎng)運(yùn)行中不可避免的問(wèn)題。關(guān)鍵是要在公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與私人盈利目標(biāo)之間達(dá)到一種均衡。這種均衡的困難在于項(xiàng)目的收入存在不確定性，項(xiàng)目收入太低，可能影響項(xiàng)目可持續(xù)所需的現(xiàn)金流;項(xiàng)目收入太高，可能影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行成本。事實(shí)上，這種均衡不僅僅是項(xiàng)目直接相關(guān)的公共部門和私人經(jīng)營(yíng)主體之間的事。PPP項(xiàng)目的公共性決定了項(xiàng)目的受益者即利益相關(guān)者(包括普通消費(fèi)者和社會(huì)公眾)都有權(quán)利表達(dá)自己的聲音，以更好地促進(jìn)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　推廣PPP需要注意的問(wèn)題

　　PPP不僅僅得到國(guó)家的重視。一些國(guó)際組織如世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等也深深卷入其中。亞洲開(kāi)發(fā)銀行的PPP手冊(cè)強(qiáng)調(diào)了PPP行業(yè)診斷的重要性。PPP項(xiàng)目涉及的技術(shù)事項(xiàng)，法律、監(jiān)管與政策框架，機(jī)構(gòu)和能力，商業(yè)、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)都是行業(yè)診斷的內(nèi)容。PPP是政府與市場(chǎng)的合作，怎么保證政府稅收與市場(chǎng)合理的距離，是一個(gè)難題。從各國(guó)的情況來(lái)看，PPP的運(yùn)行需要透明度，以利于監(jiān)督;PPP需要規(guī)范的制度環(huán)境，以降低法律和政策變化的風(fēng)險(xiǎn);PPP需要有效的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，以避免單方面過(guò)多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而影響項(xiàng)目運(yùn)行。

　　有不少人以為PPP是政府可以推卸責(zé)任的做法。實(shí)際上，市場(chǎng)不會(huì)那么笨的。PPP強(qiáng)調(diào)公私合作關(guān)系。這種合作是平等的。在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它絕非拿槍逼著的交易。如果只是抱著占市場(chǎng)便宜的想法推廣PPP，這不啻于是與“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的提法在開(kāi)玩笑。

　　有了PPP，政府可以暫時(shí)少拿錢出來(lái)，對(duì)于資金缺乏的政府來(lái)說(shuō)，PPP就有了解燃眉之急之功用。但是，政府該承擔(dān)的責(zé)任一點(diǎn)也不會(huì)減少。而且，資金占用的成本仍然需要政府來(lái)承擔(dān)。只不過(guò)，一下子要支付很多錢，現(xiàn)在轉(zhuǎn)換成“分期付款”。基于PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的實(shí)際情況，這種“分期付款”反而顯得更有道理，成本與收益的對(duì)稱性更強(qiáng)。

　　此外，PPP的實(shí)施有利于地方債管理。PPP在一定意義上可以成為地方去杠桿化的手段。公共設(shè)施租賃給私人經(jīng)營(yíng)，可以為政府帶來(lái)現(xiàn)金收入。公共項(xiàng)目引入私人股東，也可以降低項(xiàng)目債務(wù)融資比例。但是，這種去杠桿也是有代價(jià)的。私人必然要求相應(yīng)的回報(bào)，而PPP代表了一種社會(huì)對(duì)市場(chǎng)效率的追求，關(guān)鍵的是如何充分發(fā)揮它的長(zhǎng)處，避免短處。在任何時(shí)候，都要注意風(fēng)險(xiǎn)，注意到其中所可能蘊(yùn)含著的失敗因素。

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