吳亞平：并非所有項(xiàng)目都適用PPP模式

發(fā)布日期：2015-05-12來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP比較適合有較長(zhǎng)后期經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，如軌道交通項(xiàng)目、污水處理廠、供水廠等。融資不是PPP的主要目的;PPP是長(zhǎng)期的合作，八年、十年甚至二十年的合作，PPP的本意是讓社會(huì)資本來(lái)經(jīng)營(yíng)，利用社會(huì)資本專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理能力，來(lái)提高效率。

　　一個(gè)好的PPP項(xiàng)目，不存在融資的問(wèn)題，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效分擔(dān)，政府分擔(dān)一部分，企業(yè)分擔(dān)一部分，如果是收費(fèi)的話，消費(fèi)者也分擔(dān)一部分。把項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)行有效分擔(dān)的話，投資者獲得相對(duì)穩(wěn)定的回報(bào)，這樣的項(xiàng)目，對(duì)銀行而言不是問(wèn)題，好的PPP，如果模式設(shè)計(jì)得好的話，不存在融資的問(wèn)題。

　　一些地方政府繼續(xù)實(shí)施的BT項(xiàng)目是否合適?哪些項(xiàng)目適合采用PPP模式?融資方面談不攏怎么辦?全國(guó)當(dāng)前PPP簽約率為10%-20%，主要原因何在?帶著這些問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了國(guó)家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了解到，不少地方政府推行的PPP并非真正意義的PPP，跟原來(lái)的BT模式很像，主要為一種融資方式，政府缺錢(qián)，一些項(xiàng)目交由社會(huì)資本投資，再通過(guò)三五年時(shí)間由政府回購(gòu)，給付社會(huì)資本一定回報(bào)。

　　另外，地方政府希望以基準(zhǔn)利率的代價(jià)引入社會(huì)資本，但社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、基金等不少要求利率達(dá)到8%左右，使得一些項(xiàng)目談判陷入困境。

　　BT模式有其積極意義

　　《21世紀(jì)》：在此輪PPP熱潮中，一些市縣級(jí)政府仍然是披著PPP的外衣，做的還是BT項(xiàng)目。業(yè)界對(duì)此有不同聲音，有人認(rèn)為BT項(xiàng)目有其合理性，有人認(rèn)為應(yīng)該被PPP取代。你怎么看?

　　吳亞平：2012年年底國(guó)家發(fā)文明文禁止說(shuō)不能做BT項(xiàng)目。但是現(xiàn)實(shí)很復(fù)雜，很多地方不是政府部門(mén)跟投資者簽訂BT協(xié)議，而是通過(guò)平臺(tái)公司與投資者簽訂BT協(xié)議，這種情況很難說(shuō)。雖然國(guó)家三令五申不讓做BT，但地方還在做，地方有這個(gè)需求，BT還是有它的積極意義。

　　《21世紀(jì)》：BT模式適合什么樣的項(xiàng)目?

　　吳亞平：那些純公益性的項(xiàng)目，如市政道路，或者園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，原來(lái)通過(guò)BT做得比較多。這些項(xiàng)目本來(lái)應(yīng)該政府投資，但政府沒(méi)那么多錢(qián)，或者一兩年內(nèi)拿不出那么多建設(shè)資金，就跟社會(huì)資本合作，原來(lái)高強(qiáng)度一兩年的資金投入變成五六年或七八年，變成相對(duì)均勻的投入，能幫忙緩解一下政府資金壓力。

　　這些純公益性的項(xiàng)目，從理論來(lái)講，不適合做PPP。因?yàn)檠蛎鲈谘蛏砩?，投資者要獲得回報(bào)，這些公益性項(xiàng)目本身并沒(méi)有收益，投資者的回報(bào)要么來(lái)自政府財(cái)政補(bǔ)貼，要么通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)獲得。

　　公益性項(xiàng)目，如果由政府直接投資，只需花費(fèi)投資的成本;如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報(bào)，總的來(lái)講，政府會(huì)花更多的錢(qián)。BT當(dāng)然也需要給投資者回報(bào)，但因?yàn)锽T項(xiàng)目周期較短，給的只是一個(gè)短期的回報(bào)，如三五年;而PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，政府投入的資金會(huì)更多。

　　需要長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目適合PPP

　　《21世紀(jì)》：那PPP適合什么領(lǐng)域的項(xiàng)目呢?

　　吳亞平：PPP比較適合有較長(zhǎng)后期經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，如軌道交通項(xiàng)目、污水處理廠、供水廠等。融資不是PPP的主要目的;PPP是長(zhǎng)期的合作，八年、十年甚至二十年的合作，PPP的本意是讓社會(huì)資本來(lái)經(jīng)營(yíng)，利用社會(huì)資本專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理能力，來(lái)提高效率。

　　絕大部分PPP項(xiàng)目是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，或者準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要通過(guò)政府政策來(lái)支持;準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不能平衡財(cái)務(wù)的，需要政府給一定補(bǔ)貼，才能平衡項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。如軌道交通，項(xiàng)目主要靠后期運(yùn)營(yíng)獲得回報(bào)。

　　凡是財(cái)政補(bǔ)貼額度太大，如果一個(gè)在建項(xiàng)目，投資者回報(bào)的70%都是通過(guò)政府補(bǔ)貼獲得，就不要做PPP。70%的補(bǔ)貼都付給了投資者身，投資者都是逐利的;還不如自己做，或者通過(guò)自己平臺(tái)公司做。在不放大債務(wù)口子的前提下，沒(méi)必要把地方政府有限的資金用來(lái)補(bǔ)貼投資者。

　　《21世紀(jì)》：最近似乎有純公益性項(xiàng)目，如市政道路建設(shè)，被改造成PPP項(xiàng)目，并簽約成功的。由社會(huì)資本長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)這個(gè)項(xiàng)目，由政府購(gòu)買(mǎi)相關(guān)服務(wù)，拉長(zhǎng)服務(wù)期限，也能減輕財(cái)政支出壓力，似乎也不錯(cuò)?

　　吳亞平：像市政道路這塊的公益項(xiàng)目，最好的方式實(shí)際上是通過(guò)發(fā)債，相比銀行貸款、信托或者BT模式，發(fā)債的成本低很多。

　　《21世紀(jì)》：但地方債券發(fā)行規(guī)模非常有限，也難以滿(mǎn)足融資需求，那怎么辦?

　　吳亞平：債券規(guī)模受限的話，可以通過(guò)平臺(tái)公司來(lái)做，平臺(tái)公司可以去融資。交由社會(huì)資本來(lái)做，現(xiàn)在政府給的回報(bào)至少是8%，但平臺(tái)公司不是盈利公司，政府只需付出3%左右的管理費(fèi)即可，比社會(huì)資本要?jiǎng)澦恪?/p>

　　這里如果交由平臺(tái)公司來(lái)做，需要提高平臺(tái)公司的透明度。把平臺(tái)的舉債信息公開(kāi)化、陽(yáng)光化，所以地方政府性債務(wù)、政府應(yīng)該償還的債務(wù)等信息，都應(yīng)該曬出來(lái)，讓投資者能看清楚。

　　好的PPP融資不成問(wèn)題

　　《21世紀(jì)》：資金成本似乎是很關(guān)鍵的一環(huán)。有不少地方政府表示，一些基金、金融機(jī)構(gòu)或投資方都要求固定回報(bào)，或者幾年之后由政府回購(gòu)，而且提供的資金成本較高，導(dǎo)致項(xiàng)目談不下去。這該怎么辦?

　　吳亞平：基金肯定要求回報(bào)高，地方政府一看，比銀行貸款要高，肯定很難接受。變通的方式是，基金搭配債務(wù)、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報(bào)，銀行要求7%的回報(bào)，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，銀行貸款高一些。

　　一個(gè)好的PPP項(xiàng)目，不存在融資的問(wèn)題，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效分擔(dān)，政府分擔(dān)一部分，企業(yè)分擔(dān)一部分，如果是收費(fèi)的話，消費(fèi)者也分擔(dān)一部分。把項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)行有效分擔(dān)的話，投資者獲得相對(duì)穩(wěn)定的回報(bào)，投資者獲得相對(duì)穩(wěn)定回報(bào)，這樣的項(xiàng)目，對(duì)銀行而言不是問(wèn)題，好的PPP，如果模式設(shè)計(jì)得好的話，不存在融資的問(wèn)題。

　　《21世紀(jì)》：發(fā)改委投資司表示全國(guó)PPP簽約率目前大概在10%-20%左右，簽約率不算高，主要什么原因造成的?

　　吳亞平：簽約率低主要因?yàn)橥顿Y者的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到有效分擔(dān)，或者認(rèn)為政府的誠(chéng)信不夠。如果投資者的風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效分擔(dān)，投資者要求的回報(bào)就高，地方政府又不愿承擔(dān)這么高的成本，所以就談不攏。

　　《21世紀(jì)》：很多機(jī)構(gòu)希望政府能兜底，但財(cái)政部強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目，政府是不承擔(dān)兜底責(zé)任的?

　　吳亞平：PPP項(xiàng)目只要運(yùn)營(yíng)得好，就能獲得預(yù)期的回報(bào)。PPP項(xiàng)目是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，財(cái)政當(dāng)然不能兜底。

　　這里的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是指誰(shuí)能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，就由誰(shuí)承擔(dān)。如政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)主要由政府承擔(dān);再如政府承諾出資或給予補(bǔ)貼，不能只是一句空話，應(yīng)該有一個(gè)明確的財(cái)政或人大的決議，需要有相關(guān)的法律文書(shū)做保障，不然社會(huì)資本肯定覺(jué)得不踏實(shí)。

　　《21世紀(jì)》：那現(xiàn)在無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，還是兩部委出臺(tái)的PPP指引，都要求將相關(guān)財(cái)政支出納入跨年度預(yù)算，政策是在往好的方向轉(zhuǎn)化?

　　吳亞平：是的。

　　《21世紀(jì)》：后續(xù)的PPP項(xiàng)目簽約率有望提高?

　　吳亞平：那不一定。因?yàn)樨?cái)政部出臺(tái)了財(cái)政可承受能力的標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目財(cái)政投入資本不得超過(guò)當(dāng)年財(cái)政支出的10%，這對(duì)現(xiàn)實(shí)造成比較大的困惑。尤其是基層政府，基層政府的財(cái)力，還不夠自己花;但很多項(xiàng)目又是由基層政府負(fù)擔(dān)，10%的標(biāo)準(zhǔn)，使得很多基層政府難以上馬PPP項(xiàng)目。

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