PPP項(xiàng)目簽約率低——焉知非福

發(fā)布日期：2015-07-29來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/杜競(jìng)強(qiáng)

　　自中央大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式以來，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部委先后出臺(tái)多份政策文件支持、推廣、指導(dǎo)該模式的發(fā)展，并通過推出項(xiàng)目庫(kù)等方式促進(jìn)項(xiàng)目的落地。然而，據(jù)民生證券研究院的研究報(bào)告顯示，2014年9月后，全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目簽約率僅為13%,似乎PPP 模式的推進(jìn)有些“雷聲大雨點(diǎn)小”。不少人對(duì)PPP模式的推進(jìn)產(chǎn)生了 “雷聲大雨點(diǎn)小”的擔(dān)憂。但實(shí)際上，在當(dāng)前的政策條件下，若PPP項(xiàng)目簽約率高，才真正令人擔(dān)憂。現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目簽約率低可謂是塞翁失馬，焉知非福。

　　PPP項(xiàng)目落地慢的原因

　　PPP項(xiàng)目為什么落地慢，主要有以下兩個(gè)原因：

　　第一，雖然中央發(fā)布了多份關(guān)于PPP模式的政策文件，但還是缺乏對(duì)政策的清晰解讀以及必要的制度建設(shè)，加上政出多門，缺乏統(tǒng)一的組織管理，這讓地方在推進(jìn)相關(guān)工作時(shí)面對(duì)著一系列懸而未決但又至關(guān)重要的問題。例如PPP工作應(yīng)由發(fā)改委還是財(cái)政局主導(dǎo)?如何判斷PPP項(xiàng)目應(yīng)遵照《招投標(biāo)法》還是《政府采購(gòu)法》?PPP項(xiàng)目審批程序與既有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)相關(guān)程序之間的關(guān)系是什么?如果這些問題不能解決，一方面會(huì)使地方政府難以高效開展相關(guān)工作，另一方面也很難讓社會(huì)資本相信政府有決心、有能力保障PPP模式中私人一方的權(quán)益。

　　第二，正如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》指出的，PPP模式的核心價(jià)值在于提升公共設(shè)施和物品的供給質(zhì)量及效率，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，完善政府的財(cái)務(wù)管理。但從公布的PPP項(xiàng)目來看，基于上述目的而采用PPP模式的并不多。許多地方落地的PPP項(xiàng)目只是為了緩解短期政府資金困難，或完成行政任務(wù)。這些并非基于PPP模式進(jìn)行價(jià)值發(fā)現(xiàn)以提高公共設(shè)施及服務(wù)的效率和質(zhì)量的項(xiàng)目一方面很難拿出能吸引社會(huì)資本的商業(yè)模式和收益率，另一方面這樣的項(xiàng)目設(shè)計(jì)在多數(shù)情況下的結(jié)果都是增加地方財(cái)政長(zhǎng)期的負(fù)擔(dān)，增加地方財(cái)務(wù)管理的難度。而這無疑扭曲了中央推廣PPP模式的初衷。

　　基于以上分析，在當(dāng)前的政策、制度環(huán)境下，PPP項(xiàng)目落地慢不失為一件幸事。這一方面表示市場(chǎng)用腳投了不信任票，另一方面也一定程度上體現(xiàn)了地方政府的疑惑。

　　推進(jìn)PPP項(xiàng)目的工作重點(diǎn)

　　基于我國(guó)PPP模式的發(fā)展還處于初期探索階段，近期相關(guān)工作的重心可放在以下方面：深化PPP的制度建設(shè);明確、深化PPP的理念認(rèn)知;上下協(xié)作推進(jìn)PPP，形成良性發(fā)展勢(shì)頭。

　　配套的制度建設(shè)是PPP模式成功應(yīng)用的基礎(chǔ)。PPP涉及多個(gè)利益主體，因此需要一套統(tǒng)一、完善的政策、法律與制度框架作為保障。世界銀行在其《PPP指導(dǎo)手冊(cè)(第二版)》中指出，成功實(shí)施PPP需要從政策、法律框架、程序、財(cái)政管理機(jī)制、監(jiān)管與治理機(jī)制五個(gè)方面進(jìn)行有針對(duì)性地制度建設(shè)，而我國(guó)在這其中任何一個(gè)方面的準(zhǔn)備都不足。此外，還有兩方面的建設(shè)也至關(guān)重要。一是地方政府能力的建設(shè)。PPP作為一種先進(jìn)的公共設(shè)施和服務(wù)供給模式，對(duì)地方政府在談判、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等多方面都提出了較高的能力要求，而除了少數(shù)發(fā)達(dá)城市外，我國(guó)地方政府的相關(guān)能力還有待提高。二是專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。這包括PPP領(lǐng)域的專業(yè)第三方咨詢機(jī)構(gòu)、智庫(kù)、以及我國(guó)極度缺乏的公共設(shè)施與服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商。

　　對(duì)PPP模式的價(jià)值、優(yōu)勢(shì)、及其局限的認(rèn)識(shí)。正如清華大學(xué)王守清教授所說，PPP不是政府推卸責(zé)任的借口。PPP僅是對(duì)現(xiàn)有公共設(shè)施服務(wù)模式的補(bǔ)充而非替代，因此，僅靠PPP模式無法滿足我國(guó)公共設(shè)施和服務(wù)的供給，也不能解決我國(guó)地方債務(wù)高企、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺、公共服務(wù)質(zhì)量低等問題。大部分的公共設(shè)施和服務(wù)仍需要政府承擔(dān)，這部分的資金也仍需要政府自己籌措。同時(shí)，深層次的制度問題也仍需要政府自身開刀解決。

　　有選擇性的采用PPP模式。如亞行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿指出的，PPP不是也不可能成為包治百病的良藥，并非所有項(xiàng)目都適用PPP模式。一方面，采用PPP模式需要大量的前期投入，談判周期還往往遠(yuǎn)長(zhǎng)于一般工程項(xiàng)目(北京4號(hào)線的PPP模式前后用了四年時(shí)間才完成簽約)，小規(guī)模的項(xiàng)目并不適合采用PPP模式;另一方面，在某些市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、政府購(gòu)買服務(wù)相對(duì)成熟的領(lǐng)域，如垃圾、污水處理等，刻意去套PPP模式的帽子，采用合資公司(即所謂狹義PPP模式)，還有可能適得其反。

　　以PPP為契機(jī)，深化新常態(tài)下的改革。雖然中央政府大力推廣PPP這樣一種先進(jìn)的公共設(shè)施和服務(wù)供給模式值得充分肯定，但一方面，中央政府的核心職能在宏觀把控、戰(zhàn)略指導(dǎo)，另一方面，我國(guó)各地發(fā)展水平、現(xiàn)實(shí)條件各異，具體的中央政策常常會(huì)對(duì)部分地方造成束縛，中央政府與其在當(dāng)前的階段出臺(tái)具體的PPP模式實(shí)操層面的規(guī)范，不如以此作為契機(jī)，去鼓勵(lì)、引導(dǎo)更廣泛的改革進(jìn)程，讓PPP模式牽一發(fā)而帶動(dòng)新常態(tài)下深化改革的全身。比如，與其規(guī)定地方融資平臺(tái)可通過PPP模式借債，不如推進(jìn)更廣泛的金融改革，切實(shí)降低私人企業(yè)融資成本，為真正的社會(huì)資本參與PPP模式創(chuàng)造條件，同時(shí)加快基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化等領(lǐng)域的探索，為PPP模式的退出創(chuàng)造更有利的條件，增強(qiáng)社會(huì)資本參與PPP模式的信心。

　　有了中央積極的政策信號(hào)，相關(guān)行業(yè)部門、地方政府、企業(yè)、智庫(kù)等機(jī)構(gòu)會(huì)基于自身需求去探索PPP模式的實(shí)操和落地，分享成功的經(jīng)驗(yàn)和遇到的問題，形成上下的良性互動(dòng)與協(xié)作。如此一來，PPP模式定能早日在我國(guó)廣泛應(yīng)用，為提高公共設(shè)施與服務(wù)的質(zhì)量和效率作出突出的貢獻(xiàn)。

　　(作者系中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心綜合交通院經(jīng)濟(jì)師)

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