市政環(huán)保領(lǐng)域PPP推進(jìn)的六大障礙（上）

發(fā)布日期：2015-09-14來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　對(duì)于近日獲批的3.2萬億元的地方政府置換存量債券和16萬億元的地方政府債務(wù)限額，還有同期發(fā)布的相關(guān)文件中對(duì)投融資平臺(tái)的隱隱松綁之意，眾人爭(zhēng)論沸沸揚(yáng)揚(yáng)，尤其是其背后有PPP落地失利經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)回歸老組合投融資平臺(tái)重生的輿論更為牽動(dòng)人心。

　　PPP是否會(huì)由此半途而廢?為什么各級(jí)政府高調(diào)推進(jìn)卻雷聲大雨點(diǎn)小?新型PPP會(huì)不會(huì)成為BT和投融資平臺(tái)的“化裝舞會(huì)”?市政環(huán)保領(lǐng)域除了建設(shè)部成功推進(jìn)了十二年的“BOT”還能“整出什么花樣”?本文就此嘗試給出自己的見解。

　　投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與PPP改革異曲同工

　　筆者認(rèn)為，如果我們期許的PPP本身正如我們所說，不是以融資為要的話，這樣的曲折實(shí)屬正常并符合國情和事物發(fā)展規(guī)律：在目前地方政府和企業(yè)駕馭PPP的有限能力和不健全的法制環(huán)境背景下，PPP的發(fā)展必將有個(gè)曲折漫長(zhǎng)的過程，而當(dāng)前各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的下落壓力又是中央政府必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

　　此外，按照“十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議”中的要求，嚴(yán)格區(qū)分企業(yè)債券還是政府債券，嚴(yán)禁將城投債納入地方政府債務(wù)的陳述，可以看到中央通過推進(jìn)預(yù)算管理意圖約束地方舉債行為的邏輯依然繼續(xù)保持，而財(cái)政部所推動(dòng)發(fā)起的千億級(jí)PPP基金也表露了其推進(jìn)PPP的決心。

　　在2014年以來的逐項(xiàng)改革文件體系中，以“地方資產(chǎn)打包運(yùn)營(yíng)”、“混合所有制”和“地方國企市場(chǎng)化改革”等所推動(dòng)的投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，是和PPP呼應(yīng)的另一方向的異口同聲的舉措，背后都是中央政府期許“市場(chǎng)配置發(fā)揮作用”的同一邏輯。其實(shí)，投融資平臺(tái)如果能成功地市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，一部分就是E20環(huán)境平臺(tái)所發(fā)布的環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖(見圖一)中B方陣(地方公用事業(yè)國企)的由來，尤其對(duì)大家所關(guān)心的市政環(huán)保類的投融資平臺(tái)。以北京排水集團(tuán)被列入投融資平臺(tái)被整頓并暫時(shí)喪失融資功能后的借機(jī)變革而獲得些許發(fā)展空間為例，政府應(yīng)該更積極地給予地方供排水和環(huán)衛(wèi)公司發(fā)展契機(jī)，因?yàn)檫@本就是環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一股力量。這類具備專業(yè)潛力的地方公用事業(yè)國企的健康發(fā)展，不一定就意味著和PPP沖突，而應(yīng)該表現(xiàn)為E20環(huán)境平臺(tái)發(fā)布的環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖所描述的A方陣?穴PPP的社會(huì)資本方?雪與B方陣之間的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和共同發(fā)展。目前，已經(jīng)做出典范的B方陣代表企業(yè)已經(jīng)有不少，比如瀚藍(lán)環(huán)境(600323)，比如上海環(huán)境，在提到它們的名字的時(shí)候，很難再與我們熟悉的略帶貶義的“投融資平臺(tái)”掛上關(guān)系。

　　我們認(rèn)為，考慮到我國政體的特性，地方政府易僅對(duì)上負(fù)責(zé)，地方人大的約束力到位機(jī)制尚需時(shí)日來建設(shè)，為避免在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的當(dāng)前治理任務(wù)中地方政府行為反復(fù)異化(過去土地財(cái)政的過度和投融資平臺(tái)的放大導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和盲目開發(fā)就是一例)，建立包括地方所屬國企的市場(chǎng)化獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制和PPP機(jī)制兩方面在內(nèi)的地方政府與市場(chǎng)化企業(yè)之間的相當(dāng)獨(dú)立、透明、合規(guī)、易于遠(yuǎn)程監(jiān)控的關(guān)系，是本次發(fā)揮市場(chǎng)配置作用的改革的內(nèi)在邏輯，因此，這點(diǎn)也讓我們相信，PPP暫時(shí)的落地困難并不會(huì)減少中央政府在這個(gè)方向上推進(jìn)的決心和努力。

　　推進(jìn)PPP依然必要，但對(duì)癥下藥必須首先分而析之

　　即便允許投融資平臺(tái)獲得時(shí)間逐步轉(zhuǎn)型，PPP的社會(huì)資本方依然是承擔(dān)市場(chǎng)化重任的一支力量，否則無法根本性改變長(zhǎng)期以來社會(huì)資本進(jìn)入不暢、直接融資途徑依賴性過高等傳統(tǒng)問題，也無法發(fā)揮其成為地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和國企提質(zhì)增效的對(duì)標(biāo)作用，而且也會(huì)影響行業(yè)成熟的重要指標(biāo)之一——行業(yè)集中度的提高。近期有報(bào)道稱已發(fā)布的PPP項(xiàng)目目前實(shí)際簽約率只有13%，我懷疑在計(jì)算分子上扣除“偽PPP”，再考慮分母上添加還有未被正式認(rèn)可或者胎死腹中的PPP項(xiàng)目，這個(gè)比例只有更低。PPP無法有效落地已成為引起各方焦慮的話題。

　　為解決這個(gè)問題，各方專家紛紛獻(xiàn)策。其實(shí)，考慮到PPP的復(fù)雜性，大而統(tǒng)地概括分析PPP無法落地的原因和解決方案，很難達(dá)到目的。應(yīng)該根據(jù)不同領(lǐng)域PPP的各自特點(diǎn)，分別研究并給予針對(duì)性的解決方案，這背后還必須有相關(guān)部委之間的高度協(xié)同。

　　應(yīng)優(yōu)先推廣市政環(huán)保領(lǐng)域PPP

　　關(guān)于不同領(lǐng)域PPP的重要性之間的比較和選擇，筆者認(rèn)為，考慮到環(huán)境問題的被關(guān)注度日益提高和環(huán)保本身的復(fù)雜性、巨額的歷史欠賬以及投資需求，環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)該在PPP的推廣中排在優(yōu)先的位置。

　　為什么采用“市政環(huán)保”這樣一個(gè)合并的詞匯，作為PPP的相關(guān)度恰落在這兩個(gè)詞匯交集的區(qū)域，且在這兩個(gè)詞匯背后的子領(lǐng)域本身就是高度重疊，比如城市給排水和黑臭水體治理，產(chǎn)業(yè)主體也是如此，為達(dá)成最終的目標(biāo)——環(huán)境效果，市政基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理已經(jīng)成為一個(gè)不可分離的系統(tǒng)，以至于必須將其統(tǒng)稱為一個(gè)門類來分析。根據(jù)E20環(huán)境平臺(tái)發(fā)布的九宮格(圖二)，與PPP高度相關(guān)的市政環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)該包括如圖中左下角的四個(gè)子區(qū)域。

　　如圖二所示，本文討論P(yáng)PP有關(guān)的市政環(huán)保范疇，是首先去除市政類的非環(huán)保部分，比如交通和燃?xì)猓┧鄬?duì)特殊，由于產(chǎn)業(yè)主體無論A方陣還是B方陣均有涉及且與水體質(zhì)量相關(guān)因此考慮在內(nèi)，然后在范疇中補(bǔ)充環(huán)保類涉及水及固廢的其它部分。大氣環(huán)保領(lǐng)域被排除在外是因?yàn)榧葻o市政設(shè)施存在，也無環(huán)境修復(fù)的任務(wù)，政府治理責(zé)任無法以PPP的方式為社會(huì)資本方所承接。

　　早期建設(shè)部順利推進(jìn)排水、垃圾等PPP項(xiàng)目的原因

　　我們可以看到，在住建部城建司主管的市政領(lǐng)域中的部分子領(lǐng)域，其實(shí)一直是中國PPP最早成功大范圍落地的主戰(zhàn)場(chǎng)，早自2003年建設(shè)部所成功推進(jìn)的特許經(jīng)營(yíng)改革，是國內(nèi)最成功的PPP改革領(lǐng)域，尤其燃?xì)狻⑴潘⒗?xiàng)最為成功且普遍(后兩者屬于前文所述市政環(huán)保的范疇，而供水由于水務(wù)一體化的普遍存在和與水環(huán)境的緊密關(guān)系也被一并納入產(chǎn)業(yè)主體的普遍承接范圍)，以這幾個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)規(guī)模均超過50%來佐證。而其他PPP先期改革的領(lǐng)域(如電廠、大橋等)，由于各種各樣的原因，并未能成為主流。

　　之所以會(huì)形成如此局面，筆者認(rèn)為有如下原因：

　　第一，作為市政設(shè)施具有的資產(chǎn)屬性、付費(fèi)主體的客觀存在和穩(wěn)定現(xiàn)金流相對(duì)比較容易對(duì)接資本市場(chǎng)。

　　第二，由于市政設(shè)施資本體量適中，且由分散在各市縣行政主體負(fù)責(zé)，不易被大型央企分而食之，留下社會(huì)資本可進(jìn)入的空間(對(duì)比最早的電廠PPP模式未能推廣的原因之一)，同時(shí)其規(guī)模又不至于太小到不能被資本市場(chǎng)所追逐(比如公交)。

　　第三，時(shí)間點(diǎn)處于分稅制改革演進(jìn)中期，2003年建設(shè)部以提升效率為目的的積極推動(dòng)與地方政府的急迫融資需求恰好默契。

　　第四，特許經(jīng)營(yíng)中的燃?xì)忭?xiàng)目公益性的阻礙相對(duì)較小(對(duì)比供水和供熱，燃?xì)飧顿M(fèi)被居民認(rèn)為是理所當(dāng)然，因?yàn)闆]有公益歷史不叫“自來氣”)，而本質(zhì)上屬于政府購買服務(wù)類型的PPP模式(我們認(rèn)為與燃?xì)狻⒐帷⒐缓凸┧奶卦S經(jīng)營(yíng)的PPP模式有所區(qū)別)，包括單體污水廠和垃圾焚燒廠等項(xiàng)目，與百姓公益相關(guān)度相對(duì)較低(此處所述公益相關(guān)度與近年來出現(xiàn)的“鄰避效應(yīng)”性質(zhì)不同)，易于推行(這也是導(dǎo)致供水市場(chǎng)化進(jìn)程后期減緩的原因之一)。

　　市政環(huán)保領(lǐng)域PPP須繼續(xù)突破

　　正如前面所述，目前包含“水十條”在內(nèi)的各項(xiàng)文件及民意所帶來的較大的環(huán)保壓力下，各地政府在市政環(huán)保領(lǐng)域均有很大的PPP合作需求，而在這種情況下，能以超越原有單體PPP模式(BOT等)落地的項(xiàng)目卻極少。近期國家發(fā)改委公布的PPP示范項(xiàng)目中，我們看到被列入市政環(huán)保領(lǐng)域的其實(shí)均是十年前的標(biāo)準(zhǔn)特許經(jīng)營(yíng)BOT/TOT單體項(xiàng)目模式而已，總結(jié)來看，目前在絕大部分地區(qū)，仍未見到PPP項(xiàng)下對(duì)上述模式成功突破的普適性案例。

　　現(xiàn)在擺在面前的問題是，單體BOT項(xiàng)目的機(jī)會(huì)即將分配完畢，但是其運(yùn)營(yíng)狀況(包括特許經(jīng)營(yíng)管理本身)尚有很大的提高空間，而同時(shí)政府又要面對(duì)更有難度的環(huán)境治理需求(僅“水十條”就涉及近5萬億元之多的投資，相當(dāng)于本次人大批準(zhǔn)的地方債務(wù)總額的三成)。因此，如果市政環(huán)保領(lǐng)域的PPP想有所突破，來實(shí)際解決環(huán)境問題，一方面需要提高單體PPP模式的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和特許經(jīng)營(yíng)管理水平，另外則需要實(shí)現(xiàn)更復(fù)雜的“系統(tǒng)性PPP模式”，超越在末端市政設(shè)施領(lǐng)域成熟的單體BOT模式，體現(xiàn)依據(jù)環(huán)境效果考核的系統(tǒng)性和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)兩個(gè)特點(diǎn)。

　　那么，有哪些問題阻礙市政環(huán)保領(lǐng)域的單體BOT類型的PPP項(xiàng)目走向穩(wěn)定成熟，而又是什么阻礙了市政環(huán)保領(lǐng)域PPP新模式的落地和突破呢?請(qǐng)期待本文下篇。

　　(作者系北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng))

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