試論PPP項目的風險分配原則和框架

發布日期：2015-10-20來源：《建筑經濟》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　劉新平，王守清

　　(清華大學土木水利學院建設管理系 北京 100084)

　　1 前言

　　PPP (public-privatepartnership，即公私合伙關系)項目融資模式在全世界的應用已經成為一種趨勢[1]。然而，由于PPP模式的特點和項目各方(特別是公共部門和私人部門)的目標和出發點不同，在PPP模式的應用中，公共部門和私人部門的前期談判曠日持久，大大增加了交易成本。Marcus通過對英國PPP項目的調查研究發現，98%的PPP項目在簽訂合同前所耗費的時間都超過非PPP項目，超出范圍在11~166%，談判時間所耗費的成本越過正常咨詢和投標所必須的25~200%[2]。

　　導致PPP項目談判時間長、成本高的一個主要因素就是公共部門和私人部門對項目風險的分配難以達成一致。

　　2 影響PPP項目風險分配的因素

　　影響PPP項目風險分配的因素是多方面的，總的來說，可以歸納為4個方面：

　　(1) PPP項目本身的特點。由于PPP項目投資大、時間長、合同關系復雜等，使私人部門和公共部門對風險均持非常謹慎的態度。

　　(2) 雙方對PPP項目融資模式的理解誤區。公共部門采用PPP模式的主要動機是利用私人部門資金、管理和技術的優勢解決政府財政預算不足、基礎設施短缺問題，通過私人部門的介入提高項目的效率并為社會帶來其他經濟效益，但公共部門往往錯誤地認為：采用PPP模式就是把項目中存在的所有風險都轉移給私人部門;而私人部門也往往錯誤地認為：PPP項目較長的合同期(特許期)蘊含著巨大的風險，因此，私人部門更樂意為獲得施工合同或銷售設備合同而不愿意經營基礎設施。這些錯誤的理解導致雙方在分配項目風險時不能持有合理和公平的心態，從而影響談判的進程。

　　PPP模式本質上是公共部門和私人部門之間一種長期的伙伴關系，是一系列介于傳統政府采購方式和完全私有化之間的具體融資方式的統稱。因此，項目所采用的具體PPP方式不同，公共部門和私人部門參與項目的程度和所承擔的風險也不同，如圖1所示。

　　圖1 PPP模式的具體方式與風險分擔

　　(3) 雙方承擔風險的意愿。雙方承擔風險的意愿將直接影響談判的進程，有關的主要因素有：(a) 對風險的一般態度，即對風險的態度是厭惡還是偏好，這取決于決策者的主觀意識和性格等;(b) 對項目風險的認識深度，如果一方對風險的誘因、發生概率、發生后的后果以及可采取的措施有足夠的認識，則可能樂意承擔較多的風險;(c) 風險發生時承擔后果的能力，這主要取決于各方的經濟實力等;(d) 管理風險的能力，這取決于各方管理風險的經驗、技術、人才和資源等。

　　(4) 缺乏標準的程序和合同文件。由于各國或各地區PPP模式應用的不成熟或不平衡，尚沒有一套能夠為各方都接受的程序和合同文件，雙方在談判時無章可循，一切只能按照各自對項目的理解進行談判，大大延長了談判的時間。

　　3 PPP項目的風險分配原則

　　合理的風險分配需要遵循一定的原則，這些原則必須具備兩個功能：(1) 分配的結果可以減少風險發生的概率、風險發生后造成的損失以及風險管理的成本，使PPP項目對各方都具有吸引力，任何一方都不需要為另一方沒解決好他應該承擔的風險而付出代價;(2) 在項目周期內，分配的結果可以培養各方的理性和謹慎的行為，這意味著各方要有能力控制分配給自己的風險，并為項目的成功而有效地工作[3]。

　　目前，學術界對于PPP項目的風險分配原則已達成共識：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。一方對某一風險最有控制力意味在他處在最有利的位置，能減少風險發生的概率和風險發生時的損失，從而保證了控制風險的一方用于控制風險所花費的成本是最小的，同時由于風險在某一方的控制力之內，使其有動力為管理風險而努力。按照上述風險分配的原則，應該把建設風險分配給私人部門，因為私人部門處在最有利的位置控制項目的建設過程，他可以通過建設合同將建設風險轉移給建設承包商，但他將仍然對公共部門負首要的責任;而有些風險如政治風險、法律變更風險、國有化風險則需要由更有控制力的公共部門來承擔，因為公共部門作為政府或政府的代表，有能力影響規章制度、政策、法律和其它規定，處在比私人部門更有利的位置來識別、評價和控制這些風險。

　　在上述風險分配原則的指導下，PPP項目的大部分風險基本上都可以得到合理的分配，但僅限于容易判斷出哪一方更有控制力的風險，而PPP項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風險，如不可抗力風險。對于雙方都不具有控制力的風險，分配時則應綜合考慮風險發生的可能性、政府自留風險時的成本、政府減少風險發生后所導致的損失和私人部門承擔風險的意愿。如果要私人部門承擔此風險，則政府應該給私人部門一定的補償，但私人部門要求的補償必須合理，最起碼要能為公共部門所接受。因此“承擔的風險程度與所得回報相匹配”也應該成為項目風險分配的一條原則。

　　另外，在實際項目中還存在常常易被忽略的情況：在合同的實施階段，項目的某些風險可能會出現雙方意料之外的變化或風險帶來的損害比之前估計的要大的多。出現這種情況時，不能讓某一方單獨承擔這些接近于無限大的風險，否則必將影響這些大風險的承擔者管理項目的積極性，因此，應該遵從“承擔的風險要有上限”的原則。

　　綜上所述，PPP項目的風險分配應該遵從三條主要原則：(1)、由對風險最有控制力的一方控制相應的風險;(2)、承擔的風險程度與所得回報相匹配;(3)、承擔的風險要有上限。

　　風險分配的目的是要達到最優的、最合理的公平風險分配，認為“采用PPP模式就是要把盡量多的風險轉移給私人部門”和“承擔較多的風險就可以獲得較多的回報(從而把承擔風險看成是獲得高額回報的機會)”是錯誤的。事實上，讓私人部門承擔其無法承擔的風險，一旦風險發生時又缺乏控制能力，必然會降低提供公共設施或服務的效率和增加控制風險的總成本(包括公共部門的成本)。提供公共設施或服務的效率(簡稱“效率”)和控制風險的總成本(簡稱“總成本”)與風險分配的關系如圖2所示。可以看出，效率和總成本與風險分配的關系不是簡單的正相關或負相關的關系，只有達到最優風險分配時，才能達到效率最高和總成本最低。

　　4 PPP項目的風險分配框架

　　風險分配作為風險管理的核心貫穿項目的整個合同期，為了幫助公共部門和私人部門更好地對PPP項目的風險進行合理的分配，本文在上述風險分配原則的基礎上，結合調研、討論和試用，提出了一個風險分配框架(見圖3)。在此風險分配框架中，把PPP項目的風險分配劃分為三個階段：

　　(1) 風險的初步分配階段

　　風險的初步分配發生在項目的可行性研究階段，通常這一階段是由公共部門來主導的，因為公共部門最了解當地經濟發展情況，最了解是否需要上馬一個項目。公共部門首先進行風險識別，之后進行風險分析，主要是計算風險的發生概率和風險發生時帶來的損害以及風險價值(風險價值=風險發生的概率×風險發生時帶來的損害)。

　　計算風險價值的目的是：a) 在可行性研究階段判斷項目是否應采用PPP模式;b) 在確定采用PPP模式后，為選擇最佳PPP模式投標者提供評標依據。由于各種風險發生的時間是不一樣的，因此計算時應考慮資金的時間價值。

　　風險分析結束之后，公共部門根據分析風險的結果初步判斷哪些風險是在公共部門和私人部門控制力之內的，哪些是雙方風險控制力之外的，對于雙方控制力之外的風險，留待下一階段分配。公共部門最有控制力的風險是公共部門需要自留的，剩余的風險則需要轉移給私人部門的，至此，風險的初步分配結束(見圖3上部)。

　　需要注意的是，可轉移給私人部門的風險不僅包括傳統模式下由私人部門承擔的風險，還包括在PPP模式下特有的應該由私人部門承擔的風險，因為私人部門擁有資金、技術和管理上的優勢，同時還有在傳統模式下所沒有的承擔風險的積極性。當然，項目的情況不同，應該轉移給私人部門的風險也不盡相同，需要具體情況具體分析。

　　(2) 風險的全面分配階段(投標與談判階段)

　　①私人部門就第一階段的初步風險分配結果進行自我評估1，主要評估其擁有的資源(包括經驗、技術、人才等)，據此判斷其對公共部門轉移給他的風險是否具控制力。如果私人部門通過自我評估1確定對轉移給他的風險最有控制力，則進行相應的風險管理;反之，則返回風險分析階段。雙方控制力之內的風險主要根據風險分配原則一進行分配(見圖3左上虛線框部分)。

　　②分配公共部門和私人部門控制力之外的風險。雙方經過談判確定風險分配機制，之后私人部門計算風險價值并進行自我評估2，主要是評估其對風險的態度(厭惡或偏好)、擁有的資源(經驗、技術、人才等)，然后結合風險價值和自我評估2的結果提出風險補償價格。如果公共部門接受，則雙方進行相應的風險管理;反之，則重新談判，修改風險分配機制。如此循環，最終雙方達成一致。雙方控制能力之外的風險主要根據風險分配原則二進行分配(見圖3右上虛線框部分)。

　　在風險全面分配階段，私人部門需要進行兩次自我評估：自我評估1和自我評估2。其中自我評估1不能考慮私人部門對待風險的態度，因為自我評估1的目的是檢驗私人部門對風險的客觀控制能力。按照風險分配原則一，無論其對待風險的態度如何，只要私人部門對風險最有控制力，就應該承擔分配給他的風險。而自我評估2則需要考慮私人部門對待風險的態度，因為私人部門要承擔其控制力之外的風險應該獲得一定的補償，而他對待風險的態度是決定其要求風險補償價格的影響因素之一。

　　公共部門和私人部門分別就雙方控制力之內和控制力之外的風險分配達成一致之后，雙方將簽訂合同，至此，風險全面分配階段結束。

　　簽訂合同時還要根據風險分配原則三設置調整條款，調整條款是指由于情況變化而影響了協議雙方的權利和義務平衡時，允許協議雙方重新審定協議并調整部分條款，以求再次達到雙方的權利和義務的平衡。在項目的建設和運營階段，項目可能會發生預料之外的對雙方有利或不利的變化，通過設置調整條款可以增強雙方的信心[4]。

　　(3) 風險的跟蹤和再分配階段(建設和運營階段)。

　　公共部門和私人部門簽訂合同后，項目的風險分配就進入了風險的跟蹤和再分配階段，這一階段的主要任務是跟蹤已經得到分配的風險是否發生意料之外的變化或者出現未曾識別的風險，然后進行風險的再分配。

　　如果出現了未識別的風險，則按照風險初步分配階段的方法分析和初步分配風險。如果已經識別的風險發生了雙方預料之外的變化，則需要判斷這種變化對項目是否有害，如果這種變化是有害的，則根據風險分配原則三啟動調整條款進行風險的再分配(見圖3左下虛線框部分);如果風險發生的變化對項目是有利的，則對項目進行“對稱性風險分配”。所謂“對稱性風險分配”，就是合同在條款中規定，如果項目壽命期出現的變動(如原材料價格的下降時)帶來正面的影響即帶來收益時，允許雙方共同分享該收益。

　　5 結論

　　PPP項目的風險分配是否合理是影響PPP項目成功的關鍵因素之一，公共部門和私人部門都應該本著雙贏的態度就項目的風險分配進行談判。分配項目的風險時，不僅應該遵從對風險最有控制力的一方承擔相應的風險的原則，還應該遵從承擔的風險程度與所得回報相匹配和承擔的風險要有上限的原則;為保證公共部門和私人部門權利和義務的平衡，在合同中還應該設置調整條款，當出現對項目有利的變化時，要進行對稱性風險分配。風險分配作為風險管理的一個重要環節，應當貫穿項目合同期的全過程，公共部門和私人部門應該采用有效的措施管理各自分擔的風險并盡可能幫助對方管理風險，從而保證項目的正常進行。

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