PPP項目，熱現象與冷思考

發布日期：2015-10-27來源：《項目管理評論》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/馬瑩

　　看上去很美的PPP模式，在中國幾經沉浮之后，正澎湃洶涌。在穩增長的背景下，PPP正成為新一輪基礎設施投資的盛宴。去年以來，從中央到地方，不僅接連出臺大量力推PPP的文件，亦不斷推出大量PPP項目。

　　似乎PPP在2015年進入發展“快車道”順理成章，然而，現實情況是：社會資本尤其是民間資本仍多處于觀望狀態，金融機構熱情不足，項目簽約落地的規模有限。

　　魔鬼藏于細節中，表面繁榮之下，頗多細節需冷靜思考。

　　PPP大潮襲來虛熱猶存

　　PPP這個對于老百姓來說似懂非懂的概念，其實就在我們身邊。上下班乘的地鐵、出差坐的高鐵、家里的自來水、做飯用的天然氣這些日常的公共設施或產品，都可能是通過PPP模式提供的。

　　從去年年底到今年以來，PPP政策更是密集出臺，中央和地方支持政策不斷加碼。5月22日，國務院辦公廳發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(簡稱42號文)提出，鼓勵在能源、交通運輸、水利、環境保護等公共服務領域，采用PPP模式，吸引社會資本參與，并將推廣PPP與大眾創業、萬眾創新列為“雙引擎”。6月1日起正式施行六個部委發表的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》后，特許經營/PPP算是有了目前最高規格的規則。

　　一年多的時間里，PPP從概念迅速走向實踐。正如財政部部長樓繼偉所言，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。

　　國務院新聞辦9月14日舉行的《關于深化國有企業改革的指導意見》政策吹風會上，國家發改委副主任連維良強調，通過PPP模式引入非國有資本參與國有企業改革。此外，財政部9月29日公布了第二批PPP示范項目，項目總計206個，投資總額為6589億元，投資金額為首批的近3.7倍。

　　20年來專注于PPP研究和教學的清華大學土木水利學院建設管理系教授王守清感慨道：“現在PPP大熱，但有些誤解和不適當做法，應該潑點冷水。”

　　火熱的PPP盛宴背后，是落地項目少、叫好不叫座的質疑。相較于政府頻繁拋出的橄欖枝，各路資本雖表現出參與的意愿，但是不能回避的是：目前PPP模式的推廣仍表現出“公熱私冷”的局面。發改委推出的近1.97萬億元的PPP項目清單中，實際簽約率較低，截至今年年初，簽訂合同比率僅為10%?20%。

　　可以看到，目前PPP模式主要是3個P中的第一個P即Public(政府)在推動，但是光有政府表態是一方面，畢竟企業花的是真金白銀，PPP項目周期動輒十幾或二三十年，回報與風險同在，必須要考慮周全。交通運輸部規劃研究院戰略研究所所長徐麗打比方，好比一場球賽，現在只是一方在熱情號召，但是誰是裁判未定，比賽規則仍不完善，運動員肯定是有所顧慮的。

　　緣何叫好不叫座

　　PPP是一把雙刃劍，固然有其獨特的優勢，但并非包治百病的良藥。從各地實踐看，PPP的探索并非一帆風順。面對叫好不叫座的尷尬，官員、企業、學者、金融界等各方如何分析原因?履約精神、風險共擔、項目融資難、項目策劃不到位等是記者采訪中聽到最多的關鍵詞。

　　中國政府網和人大重陽金融研究院7月1日舉辦的第12次文津圓桌閉門研討會上，財政部金融司司長孫曉霞對于推廣PPP面臨的六大癥結直言不諱：一是很多地方將PPP作為緩解債務壓力“甩包袱”，觀念認識轉變難;二是一些地方將PPP等同于新的融資渠道，將部分項目包裝成PPP項，規范推廣運用難;三是受個別地方政府契約意識薄弱影響，社會資本，特別是民營企業參與積極性不高，社會資本尋求難;四是相關部門在項目立項、規劃等方面，形成了固化的行業運作思路和習慣，工作協調推進難;五是地方政府和項目實施機構缺乏PPP項目運作經驗和專業人員，操作實施過程難;六是PPP項目融資主要依靠銀行貸款，難以實現無追索或有追索的項目融資，融資渠道通暢難。

　　PPP的兩端一頭是政府，一頭是企業，政府抱著融資的目的，企業則抱著盈利的目的。政府能否踐行市場契約精神、兌現承諾對項目的成敗至關重要。

　　大部分企業覺得PPP“讓我歡喜讓我憂”——一方面對PPP項目寄托希望，另一方面也顧慮重重。有參與PPP項目的企業總結有“三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復。中國現代集團有限公司總裁丁伯康的看法頗具代表性：“作為企業來說，我們是‘一看二算三進入’。”

　　民營企業與國企、央企相比，更顯謹慎。桑德環保集團董事長文一波公開指出，在合作過程中，私營部門無法獲得與政府對等的地位。一些地方政府可能利用其強勢地位，將更多的責任甩給私營部門，使私營部門承擔的風險和所得回報失衡。PPP項目合作成功與否，必要條件是風險分擔機制公平、有效。

　　王守清教授的研究團隊在完成對20世紀90年代至今，試水PPP模式失敗的16個典型案例系統分析后發現，盡管這些項目推進過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數問題均直指“地方政府信用風險”這一點。此外，目前PPP項目主要通過銀行貸款融資。由于建設周期長，項目收益有限，不確定因素多，金融機構出于風險管控，當前大多仍是觀望。

　　國壽投資控股有限公司經理盛和太一直從事基礎設施投融資和房地產金融相關工作，對此，他向記者分析，長期資本缺乏是投資PPP項目“公熱私冷”的關鍵原因。

　　“國際上，投資基礎設施的資本，大部分來自于長期機構，例如養老基金、保險資金、捐贈基金、主權財富基金，以及管理這些資金的私募、公募等資管機構。而在國內，PPP的資金來源還主要依賴于短期性的資金以及管理短期資金的資管機構，資金性質仍以偏向低風險的債券為主，這就是源頭上的區別。近期，國家放開養老金投資，逐步放開保險資金的投資，但是其規模、運作機制，保險資金直接投資基礎設施的便捷性，與國外相比還是有很大區別。”盛和太解釋。

　　各方努力促項目落地

　　此輪PPP熱潮，除了各地自下而上的“摸石頭”穩步推進試點，更關鍵在于要能夠實現包括法律、機構、政策、工具等在內的PPP制度框架的頂層設計。

　　根據亞洲開發銀行對亞太地區部分發展中國家PPP制度環境成熟度的評估報告，中國排在本地區的韓國、印度和日本之后，與國際上PPP應用成熟的國家，如澳大利亞的差距更大，其得分較低的兩項正是法律環境和機構設置。

　　中倫律師事務所合伙人周蘭萍告訴記者，目前直接可用于PPP項目的法律法規，多以行業部門規章和地方規章的形式存在，缺少國家層級的PPP法律，且部分現行法律法規并不適用PPP項目。

　　在王守清看來，PPP涉及面廣，不是任何一個部委能夠單獨完全掌握的。在國家層面，建議設立一專門的協調機構，承擔協調和管理項目立項、評估、篩選、招投標、監管、統計、經驗總結、制定政策、實施指南和合同范本等功能。如果不能成立有形的實體機構，也應成立一套由某部委牽頭的跨部委協調機制，特別是發改委、財政部和項目所涉及的各行業主管部委。

　　此外，PPP的績效監管有待加強。并非所有項目都適合PPP模式，項目立項后，要不要應用PPP，應進行“物有所值(VfM)”評價和政府財政承受能力論證。

　　王守清解釋，“物有所值”評價主要從三個層面進行：一是直觀上的性價比最高，即價格和性能綜合考慮最優;二是從全生命周期衡量的價格最優，即從采購、使用到特許期結束甚至拆除的全過程成本最低，特別與傳統政府投資模式的價格(此即“公共部門比較因子”的概念)相比最優，這是“物有所值”的核心理念;三是綜合經濟、社會效益考慮的性價比最高，通過將質量、價格、服務水平和效益等進行權重分配后綜合評價。

　　據了解，在所有項目中，自然資源開發被認為是最適合PPP模式的，其次是自來水廠、電廠、污水處理廠等，再次為公路、地鐵、機場、港口等交通運輸基礎設施建設項目，最后是智慧城市、監獄、圖書館等公益性項目。

　　廣發證券債券部董事總經理、廣發合信產業投資公司總經理李茂年曾任職發改委法規司，參與基礎設施和公用事業特許經營法等立法研究和起草工作。他表示，金融機構要想更好地把握PPP的發展機遇，需要通過創新產品、創新方式，解決三個關系。

　　一是項目的公益性和盈利性的關系。科學設計結構化融資產品，既能滿足不同風險偏好資本的盈利要求，又不至于提高整體收益率，增加項目的運行成本。

　　二是項目的長期性和資本流動性的關系。不斷創新金融產品，例如在建設階段設立產業基金保證資金的穩定性，運行一段時間后通過發行企業債券、資產證券化等方式實行再融資，滿足資金周轉的需求。

　　三是專業性和綜合性的關系。在前期就要有各種機構，包括金融機構在內，參與PPP項目的決策評估，乃至實施方案的設計。既要專業的人做專業的事，同時又要取長補短，發揮協同和綜合作用。

　　此外，也有受訪者談到，投資人的退出條件(包括主動退出和被動退出)和對投資人的補償機制是PPP合同設計的重點和難點，但在實務中卻很難全面覆蓋或者涉及，需要包括律師在內的咨詢機構在實踐中做出更多有益的探索，讓市場有更多可供借鑒的示范性做法。

　　當然，PPP熱潮下的冷思考，并非是給PPP模式潑冷水，恰恰相反，只有降虛火、除泡沫，冷靜正視和解決前進中的問題，才更有益于PPP的長期健康發展。

　　(感謝本刊記者師冬平、王興釗對本文的貢獻)

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